환경정의 구현을 위한 건강위해성 평가 및 관리전략 도입 연구 = A Study on the Implementation of Health Risk Assessment and Management Strategies for the Realization of Environmental Justice

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 서론
1. 연구의 필요성
□ 환경유해인자의 노출과 건강영향의 차별적 요소
ㅇ 환경유해인자로 인한 건강피해는 환경유해인자의 물리화학적 특성과 농도뿐 아니라 유해인자의 노출수준과 노출경로, 건강영향 등에 영향을 주는 개인적 요소, 지역적 요소 및 사회·경제적 요소들이 복합적으로 작용함
□ 환경정의 실현을 위해 환경정의 기반 위해관리체계의 도입이 필요함
ㅇ 환경보건 분야에서 환경정의를 실제로 활용할 수 있도록 하기 위해서는 건강위해성 평가 및 관리 전 과정(건강위해성 평가-관리기획-정책시행-정책평가)에서 환경정의 요소의 도입이 시급함
2. 연구의 목적 및 내용
□ 연구 목적
ㅇ 본 연구에서는 환경정의를 고려한 건강위해성 평가체계를 구축하고, 환경정의 요소를 고려한 관리전략을 도입하여 환경정의를 구현하는 위해관리체계를 마련하고자 함
□ 연구 세부 내용
ㅇ 제2장에서는 환경정의 관련 개념과 연구, 법/제도 현황을 파악하여 기초자료를 조사하고 위해성평가에서의 환경정의 요소를 살펴보았음. 제3장에서는 국외 관련 제도와 환경정의 요소의 건강위해성 평가 활용사례를 조사·분석하여 시사점을 도출하였음. 제4장에서는 환경정의 기반 건강위해성 평가를 국내에 시범 적용하여 선행사례와의 비교·분석을 통해 그 활용성을 평가함. 5장에서는 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계를 구축하고 이를 도입하기 위한 「환경보건법」과 「화학물질관리법」 개정안을 제시하였음. 또한 환경정의의 전략적 관리를 위한 전문자문위원회 설치를 제안하였음
Ⅱ. 환경정의의 개념 및 국내 현황
1. 환경정의의 개념 정의
□ 환경정의의 개념 및 정책 시행 목표 조사
ㅇ 국외에서 환경정의 개념이 등장한 배경과 우리나라에서 본격적으로 논의되는 과정을 살펴보고 국내외 연구자들과 국제기구에서의 환경정의 개념을 조사·분석
ㅇ 환경정책기본법 제2조 제2항(기본이념)에서는 환경정의의 분배적, 절차적, 교정적 정의를 명시하여 환경정의를 실현할 것을 명시하였고, 본 연구에서는 환경정책기본법의 환경정의 개념을 사용하였음
2. 환경정의 국내 선행연구 조사
□ 환경정의 국내 선행연구 조사 및 주제별 분류
ㅇ 국내 환경정의 연구는 2000년대 이후부터 시작되어 최근에 더욱 활발히 수행되는 추세이며 주제에 따라 개념과 이론, 지표 개발과 분석, 정책·법·제도, 실증 분석, 인식 제고 등의 분야로 구분할 수 있음
ㅇ 과거에는 환경정의 개념과 이론을 다루는 연구가 주를 이루었으며 최근에는 환경정의를 구체적으로 법제도에 적용하거나 데이터를 기반으로 환경정의 실태를 분석하는 연구들이 주로 수행됨
3. 환경정의 관련 국내 법·제도
□ 환경정의 측면의 국내 환경법 현황 조사
ㅇ 「환경정책기본법」과 기타 개별 환경 법률에서 다루는 제도들을 검토하여 환경정의 측면의 현황을 조사
- 「환경보건법」은 환경유해인자의 위해성평가, 취약지역 건강영향조사, 역학조사 제도를 통해 건강위험부담에 대한 정보를 파악하여 환경오염 원인자의 책임부담과 교정적 정의를 실현하는 수단으로 작용. 취약계층의 환경성 질환 예방사업과 같은 제도는 직접적으로 교정적 정의를 실현
- 「환경오염피해구제법」은 환경오염피해 구제제도, 자연환경 원상회복비용 청구 등을 통해 교정적 정의를 직접적으로 실현하도록 함
- 「환경영향평가법」은 정책이나 대규모 사업계획에 있어서는 분배적 정의를 실현할 수 있으나 건강영향 측면의 정량적 접근은 일부 개발사업과 일부 물질에 대해서만 수행되는 한계가 있음
□ 환경법에서의 환경약자 고려
ㅇ 「환경보건법」, 「화학제품안전법」 등의 법률상에서는 주로 생물학적 민감계층, 환경오염 취약지역, 노출 취약 직업군에 한정하여 환경약자를 다루고 있었으나 최근 「환경정책기본법」 개정을 통해 사회·경제적 취약계층, 기후변화 취약계층, 미래세대와 생태계 등 환경약자를 폭넓게 인식하고 전략을 마련하였음
4. 환경정의 요소
□ 건강위해성 평가의 목적을 달성할 수 있는 기본적인 요건으로 명확한 환경정의 요소 구분
ㅇ 개인: 환경유해인자로 인한 건강피해에 더 취약한 집단으로 환경약자에 속하는 민감·취약계층은 “생물학적 요소”와 “사회·경제적 요소”로 구분
ㅇ 물리적 환경: 개인(인구집단)이 거주하는 환경조건으로 노출과 직접적인 연관이 있으며 “공간적 요소”와 “환경오염 요소”로 구분
ㅇ 사회적 환경: 인구집단이 환경적 변화를 견뎌내기 위한 준비 정도로, 환경보건 문제발생 전에 관리할 수 있는 능력(사전 관리)인 “완충력”과 환경보건 문제 발생 후에 관리할 수 있는 능력(사후 관리)인 “회복력”으로 구분
ㅇ 건강: 환경유해요인과 특정한 건강영향의 상관관계인 농도-반응 함수, 환경유해요인에 의한 건강영향 수준 정도를 수치로 정량화
Ⅲ. 환경정의 요소의 건강위해성 평가 활용사례
1. 환경정의를 고려한 건강위해성 평가사례
□ EEA의 EU 건강영향평가
ㅇ 유럽 전역에서 대기오염, 소음, 폭염, 한파의 지역적 차이를 분석하여 사회적 취약성과 환경요인의 상관성을 분석함. 분석결과를 활용해 복합 유해인자 노출과 사회적 취약성에 대응하는 구체적인 관리방안을 제시하고 유럽 차원의 우선순위 정책 선정을 위한 기초자료 제공
□ 미국 EPA의 EJ Screen
ㅇ 미국은 EPA에서 개발한 환경정의 기반 스크리닝 툴인 EJ SCREEN(Environmental Justice Screening and Mapping Tool)을 활용하여 미국 전역의 환경 특성과 인구통계학적 특성을 이해하고 환경정의를 평가함
□ 미국 오하이오주 발전소 주변 건강영향평가
ㅇ 미국 오하이오주는 연방정부의 탄소배출 저감정책에 따라 청정전력계획을 수립하기 위해 인구학적 요소, 건강영향, 환경요인을 고려하여 통합 누적 취약성을 평가함
2. 환경정의를 고려한 평가체계 조사
□ 미국 EPA의 환경정의를 고려한 환경정책 개발 및 평가
ㅇ 미국 EPA는 환경정의 가이드라인을 마련하여 정책 생성과정에서 환경정의 이슈를 고려하도록 하고, 정책 개발단계별 환경정의의 주요 고려사항을 파악함
ㅇ 또한 정책의 평가과정에서 환경정의를 고려하도록 마련된 기술지침을 살펴보고 인체 위해성 평가에서 고려되고 있는 환경정의 요소를 검토
Ⅳ. 환경정의 기반 건강위해성 평가의 국내 시범 적용
1. 환경정의 기반 건강위해성 평가 시범 적용
□ 환경정의 기반 시범 평가와 우심지역 연구 비교 검토
ㅇ 환경부는 ‘전국 환경피해 우심지역에 대한 주민건강영향조사 방안 마련 연구’를 통해 사업장 집적지와 대규모 배출시설에 대한 우심지역을 선정한 바 있음. 본 연구에서는 환경정의 기반의 건강위해성을 평가하기 위하여 우심지역 결과와 환경정의를 고려한 건강위해성 평가결과를 비교 분석하였음
□ 환경정의 기반 시범 평가방식
ㅇ 본 연구의 시범 평가에서는 환경유해인자로 인한 건강영향 취약지역을 평가하기 위해 EPA 환경정의 심사도구인 EJ Screen의 지표 산출방식을 검토해 적용
- EJ Screen은 11개의 환경지표와 6개의 인구지표를 선정하였으며 본 연구에서는 자료의 적합성과 해상도 등을 고려해 최종적으로 6개의 환경지표, 5개의 인구지표를 시범 적용함
2. 환경정의 기반 시범 평가 결과
□ 시범 평가와 우심지역 평가 결과 비교를 위한 매트릭스 분석
ㅇ 대상 지역에 포함되는 주민건강영향조사와 역학조사가 추진된 지역은 모두 8곳으로 1곳을 제외하고 모든 환경정의 지수 평균 이상으로 나타남
ㅇ 환경정의 지수와 우심지수 모두 평균 이상인 1사분면은 전체 대상 지역의 10%인 260개 지역이 속하였고, 인구특성 5개 지표 중 5세 미만 인구 비율을 제외하고는 전국 평균보다 높은 값을 보였으며, 미세먼지(PM2.5) 연평균 농도를 제외하고는 환경 특성의 지표가 모두 높은 값을 보임
ㅇ 환경정의 지수와 우심지수 상위 10% 지역(240개)의 비교 결과, 인구 특성 중 다문화 인구 비율, 5세 미만 인구 비율을 제외하고는 환경정의 지수 상위 지역이 우심지수 상위 지역보다 높게 나타났으며 여름철 오존 농도, 노후주택비율은 환경정의 상위 지역에서 높게 나타남
ㅇ 부산시 강서구를 대상으로 각 환경정의 지표별로 백분위 분포도를 작성하였음
- 지표별 공간적 해상도의 차이로 전체 대상 지역을 모두 포함하기에는 제한점이 있으나 환경정의 기반 평가를 중심으로 지역의 환경정의 특성을 파악할 수 있으며 이를 통하여 관련 정책 개발과 수립의 근거 자료로 활용될 수 있음
Ⅴ. 환경정의 기반 건강위해성 평가 및 관리전략체계 구축
1. 환경정의 요소를 도입한 건강위해성 평가체계 구축
□ 건강위해성 관리의 전 과정(계획-진단-평가-활용)에서 환경정의 요소의 도입을 통한 환경약자를 우선 고려하는 평가체계 구축
ㅇ 계획 단계: 계획 및 범위 설정과 문제를 파악하는 단계로, 환경약자와 환경정의 문제에 기여하는 요소를 우선적으로 파악, 환경정의 분석범위 설정
ㅇ 진단 단계: 평가를 위한 정보, 평가범위, 방법론을 파악하고 필요한 정보를 수집하며 정보를 통합, 환경정의 요소를 파악하기 위한 데이터 및 방법론 결정
ㅇ 평가 단계: 통합된 정보를 기반으로 노출과 건강영향에 영향을 미치는 환경정의 지표를 분석하고 주요 건강/환경영향에 대한 환경약자의 의견 수렴
ㅇ 활용 단계: 평가 결과에 대한 결론을 도출하는 단계로, 최종 건강위해성 평가의 환경정의 이슈 제시와 확인된 이슈를 해결하기 위한 방법 및 정책 제안
2. 환경정의 기반 건강위해성 평가 도입을 위한 법개정·제도(안)
□ 기존 건강영향조사와 환경영향평가에서 환경정의 고려
ㅇ 환경정의 기반을 마련하기 위해 기존의 「환경보건법」에서 환경정의를 고려한 내용으로 환경약자에 대한 내용 명시, 건강과 환경평가 항목의 신설, 정보제공 등에 대한 개정안을 제시함
□ 장외 영향평가·위해관리계획의 환경정의 기반 검토 및 적용
ㅇ 환경정의를 고려한 「화학물질관리법」 개정안으로, 위험도 분석 시 연령 등 취약계층의 인구구조 및 사회·경제적 지표 고려, 화학사고 발생 시 대응방법에서 환경 피해자 중 민감계층에 대한 건강보호대책 별도 마련, 지역사회 고지 의무조항에 주민의견 수렴 및 반영 결과 고지 항목 추가
3. 환경정의의 전략적 관리를 위한 전문자문위원회 설치
□ 정책개발에 있어 환경정의를 실현하기 위해서는 독립적이고 전문적인 환경정의 전문자문위원회(안)의 신설이 필요
ㅇ 환경정의 전문자문위원회(안)는 환경정의 거버넌스와 환경정의 과학자문으로 구분하여 20명 내의 위원으로 구성
- 환경정책 개발 수립 및 실행에 있어 환경부 담당부서에 환경정의 측면에서 고려해야 할 사항을 통합적으로 제안하고 자문함
ㅇ 지속적이고 효율적인 운영을 위하여 위원회 구성 신설에 대한 내용 제시
- 「환경보건법 시행령」 전문위원회 항목에서 환경정의 전문자문위원회와 관련한 항목을 추가, 환경정의 전문자문위원회 구성 및 운영에 대한 내용 명시

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Introduction
1. Research background
□ Discriminatory factors in exposure to environmentally hazardous substances and health impact
ㅇ Harmful effects on health from environmentally hazardous substances occur not only from the physicochemical properties and concentrations of the substances but also from exposure levels, pathways, and receptors of the substances that affect the manifestation of health effects through the complex combination of individual and social factors.
□ In order to achieve environmental justice, a system to manage harmful materials which is based on the principles of environmental justice needs to be introduced.
ㅇ To utilize the principles of environmental justice in the field of environmental health, the introduction of the elements of environmental justice is urgently needed in the entire process of health risk assessment and management (health risk assessment - management planning - implementation - policy evaluation).
2. Research purpose and content
□ Purpose of the research
ㅇ The aim of this study is to establish an assessment system that incorporates health risks based on the principles of environmental justice and implement a management strategy that considers the elements of environmental justice.
□ Detailed research content
ㅇ In Chapter 2, the elements of environmental justice in risk assessment were reviewed using basic data collected from related models, research, current policies, and laws. In Chapter 3, implications were derived by researching and analyzing international systems and cases addressing the use of environmental justice elements in health risk assessment. In Chapter 4, the utilization of environmental justice-based health risk assessment was evaluated by using pilot cases through comparison and analysis with previous cases. In Chapter 5, a health risk assessment system that incorporates environmental justice elements was constructed and draft amendments to the “Environmental Public Health Law” and “Chemical Substances Control Law” were presented in order to implement the system. In addition, the establishment of a professional advisory committee for strategically managing environmental justice was proposed.
Ⅱ. Definitions of Environmental Justice and Current Status in South Korea
1. Definitions of environmental justice
□ Definitions of environmental justice and research on policy implementation goals
ㅇ In this study, the background of the emergence of the concept ‘environmental justice’ outside South Korea was investigated, the process of full-scale discussions in South Korea was examined, and the concept of environmental justice presented by domestic and foreign researchers and international organizations was investigated and analyzed.
ㅇ Article 2.2 (basic philosophy) of the Basic Environmental Policy Law clarifies the distributive, procedural, and corrective definitions of environmental justice and clearly states that environmental justice should be achieved. This study uses the definitions of environmental justice stated in the law.
2. Survey of domestic precedent research cases on environmental justice
□ Literature review of domestic research cases on environmental justice and classification by subject
ㅇ Domestic research on environmental justice commenced in the 2000s and has been conducted more actively in recent years. It can be divided into various categories depending on the subject, for example, concepts and theories, development and analysis of indicators, policies and law implementation, empirical analysis, and awareness-raising.
ㅇ Previously, studies dealing with the concept and theory of environmental justice were primarily conducted. In recent years, however, studies that specifically apply environmental justice to the legal system or analyze the actual state of environmental justice based on data have mostly been published.
3. Domestic laws and institutions related to environmental justice
□ Survey of the current status of domestic environmental laws in terms of environmental justice
ㅇ Investigating the current status of environmental justice by reviewing the Basic Environmental Policy Law and other institutions regulated by individual environmental laws
- The Environmental Public Health Law serves as a means of realizing the responsibility and corrective justice by demanding remedies from those causing environmental pollution. This is achieved by gathering information on health risks through the risk assessment of environmental hazards, health impact investigation in vulnerable areas, and epidemiological investigation. Through schemes such as the environmental disease prevention program for the vulnerable, corrective justice can be directly achieved.
- The Environmental Pollution Damage Relief Law serves as a means of directly achieving corrective justice through the environmental pollution damage relief scheme and making claims for natural environmental restoration costs.
- Through the Environmental Impact Assessment Law, distributive justice can be achieved in cases of policies and large-scale construction projects but the quantitative approach in terms of health impact has limitations in that it can be applied to certain development projects and substances, only.
□ Considerations of environmentally vulnerable groups in environmental laws
ㅇ Under environmental laws such as the Environmental Public Health Law and the Chemical Substances Control Law, the definitions of environmentally vulnerable groups were limited to biologically sensitive groups, areas vulnerable to environmental pollution, and occupational groups vulnerable to exposure to environmental hazards. However, through the recent revision of the Basic Environmental Policy Law, the socioeconomically vulnerable groups, groups vulnerable to climate change, future generations, and ecosystems became widely recognized and the strategies were established accordingly.
4. Elements of environmental justice
□ Clear classification of the elements of environmental justice as a basic requirement to achieve the purpose of health risk assessment
ㅇ Individuals: Groups more vulnerable to health damage resulting from environmentally hazardous factors that are categorized into “biological factors” and “socioeconomic factors”
ㅇ Physical environment: environmental conditions in which individuals (population groups) reside and are directly related to exposure; categorized into “spatial factors” and “environmental pollution factors”
ㅇ Social environment: the degree of preparation of the population groups to endure environmental change that are divided into “buffer,” which is the ability to manage before an environmental health problem occurs (pre-management), and “recovery,” which is the ability to manage after an environmental health problem occurs (follow-up management).
ㅇ Health: numerical quantification of the degree of health impact by environmental factors calculated by the concentration and response function, which is the correlation between environmental factors and specific health impacts.
Ⅲ. Examples of the Use of the Elements of Environmental Justice in Health Risk Assessment
1. Examples of health risk assessment in consideration of the elements of environmental justice
□ European Environment Agency’s EU health risk assessment
ㅇ By analyzing regional differences in air pollution, noise, heat waves, and cold waves across Europe, the correlation between social vulnerability and environmental elements was analyzed. Using the results of this analysis, specific measurement plans to respond to exposure to complex harmful factors and social vulnerability were presented and basic data to select policies in Europe were provided.
□ EJSCREEN of the U.S. Environmental Protection Agency (U.S. EPA)
ㅇ The U.S. EPA uses the EJSCREEN (Environmental Justice Screening and Mapping Tool), an environmental justice-based screening tool developed by the U.S. EPA to determine environmental and demographic characteristics across the United States and evaluate the degree of environmental justice.
□ Health risk assessments around power plants in Ohio, USA
ㅇ In order to establish a clean power plan in accordance with the federal government’s carbon emission reduction policy, the state of Ohio evaluates the integrated cumulative vulnerability in consideration of demographic factors, health effects, and environmental factors.
2. Survey of the evaluation systems in consideration of environmental justice
□ Development and analysis of environmental policy in the U.S. EPA in consideration of environmental justice
ㅇ The U.S. EPA has prepared environmental justice guidelines to consider environmental justice issues in the policy development process and identify major considerations in environmental justice at each stage of policy development.
ㅇ It also reviews the technical guidelines prepared to take environmental justice into account in the policy evaluation process and examines the elements of environmental justice being considered in the human risk assessment.
Ⅳ. Domestic Pilot Application of Health Risk Assessment based on Environmental Justice
1. Pilot application of health risk assessment based on environmental justice
□ Pilot application based on environmental justice and comparative review of research in vulnerable areas
ㅇ The Ministry of Environment has selected vulnerable areas to the concentration of project sites and large-scale discharge facilities through the “National Research on Preparing Risk Impact Assessment on Residents in Vulnerable Areas.” In this study, the evaluation results of the vulnerable areas and the health risk assessment results in consideration of environmental justice were compared and analyzed to conduct health risk assessment based on environmental justice.
□ Evaluation method of pilot application based on environmental justice
ㅇ In the pilot evaluation of the study, the method of calculating the indicators of the EJSCREEEN, the U.S. EPA’s environmental justice review tool, was reviewed and applied to assess the health impact in vulnerable areas due to environmentally hazardous factors.
- The EJSCREEN selected 11 environmental indicators and six population indicators and in the pilot study, six environmental indicators and five population indicators were applied to investigate the suitability and resolution of the data.
2. Results of pilot evaluation based on environmental justice
□ Matrix analysis for comparison between pilot evaluation and vulnerable area evaluation results
ㅇ Residents’ health impact surveys and epidemiological surveys were conducted in eight target areas. In all areas except one area, all of the environmental justice indices were higher than the average.
ㅇ The first quadrant where the environmental justice indices and vulnerable area index were all above the average included 260 areas, which represents 10% of the total target areas, and showed higher scores than the national average except for the proportion of the population under age five among the five population characteristics. All indicators of environmental characteristics showed high values, with the exception of the annual average concentration of fine dust (PM2.5).
ㅇ According to the result of comparison between the top 10% areas in terms of the environmental justice indicator scores and the vulnerable area index score, among the population characteristics, the areas with the higher environmental justice indices showed higher indicator scores than the areas with the higher vulnerable area index, with the exception of the multiracial population proportion and the proportion of the population under age five. The ozone concentration in summer and the proportion of dilapidated dwellings were high in areas with the high environmental justice indices.
ㅇ Percentile distribution maps for Gangseo District, Busan, were prepared for each environmental justice index.
- Due to the difference in the spatial resolution of each indicator, evaluation was limited to only certain target areas. However, it is possible to understand the characteristics of regional environmental justice centering on environmental justice-based evaluation and through this, the basis for developing and establishing related policies can be set.
Ⅴ. Establishment of Health Risk Assessment and a Management Strategy System Based on Environmental Justice
1. Establishment of a health risk assessment system incorporating the elements of environmental justice
□ Establishing an assessment system that prioritizes environmentally vulnerable groups through the introduction of the elements of environmental justice in the entire health risk management process (planning-diagnosis-assessment -utilization)
ㅇ Planning stage: identifying the problem, setting the plan and scope, identifying the elements that contribute to the environmentally vulnerable group and environmental justice issues, and setting the scope of the environmental justice analysis
ㅇ Diagnosis stage: identifying information for assessment, assessment scope, methodology, collecting the necessary information, integrating information, and determining data and methodology to identify the elements of environmental justice
ㅇ Assessment stage: conducting analysis of environmental justice indicators that affect exposure and health impacts based on the integrated information and collecting opinions from the environmentally vulnerable population on major health and environmental impacts
ㅇ Utilization stage: the stage to draw conclusions about the assessment results, presenting environmental justice issues in the final health risk assessment, and proposing methods and policies to resolve the identified issues
2. Legal amendment and system change (draft) to introduce health risk assessment based on environmental justice
□ Consideration of environmental justice in existing health impact surveys and environmental impact assessments
ㅇ In order to lay the foundation for environmental justice, we suggest specifying environmentally vulnerable groups taking environmental justice into account, establishing new evaluation indicators of health and environmental assessment, and revising the clauses of provision of information in the existing Environmental Public Health Law.
□ Review and apply the basis for environmental justice of the off-site impact assessment and risk management planning
ㅇ As an amendment to the Chemical Substances Control Law to promote environmental justice, we suggest the following: consider the demographic structure and socioeconomic indicators of vulnerable groups such as age in risk analysis; develop separate plans to protect the health of sensitive groups when responding to chemical accidents; and revise the mandatory clause of community notification to include informing of the community of whether residents’ feedback was accepted.
3. Establishment of a professional advisory committee for strategic management of environmental justice
□ In order to achieve environmental justice in the policy development process, it is necessary to establish an independent and professional environmental justice advisory committee.
ㅇ We suggest that the professional advisor committee should be divided into the environmental justice governance advisory group and environmental justice scientific advisory group, comprising of 20 members.
- The committee will comprehensively propose issues to the Ministry of Environment that should be considered in the aspect of environmental justice and give advices accordingly in the development and implementation of environmental policy.
ㅇ Specifying the establishment of the committee for continuous and efficient operation in the decree
- We suggest revising the clause of professional advisory committees in the Enforcement Decree of the Environmental Public Health Law to include the professional advisory committee on environmental justice and specifying the composition and operation of the committee.