새만금사업의 정책변동 연구 : 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)의 적용 = (A) study on the policy change of Saemangeum project : application of advocacy coalition framework
저자
발행사항
서울 : 광운대학교 대학원, 2012
학위논문사항
학위논문(박사)-- 광운대학교 대학원 : 행정학과 2012. 8
발행연도
2012
작성언어
한국어
DDC
350 판사항(22)
발행국(도시)
서울
형태사항
xiii, 223 p. : 삽도 ; 26 cm.
일반주기명
지도교수 : 최영훈
참고문헌 수록
소장기관
Conflicts frequently occur in the process of pursuing a large-scale national project due to its characteristics. Such conflicts are caused by key issues of the project and become a reason for major policy change.
This study is to investigate the patterns and causes of policy change and the ways to figure out the policy change process and contents in the case of large-scale national projects that involve complex issues.
The Saemangeum project, one of the major national projects of Korea, is a proper case for this study. The project is a recent case that entails a long project period and interaction between a variety of issues, stakeholders and ministries involved. Particularly, the project underwent significant policy change in terms of key issues and project contents upon the Supreme Court’s decision in March 2006; the focus of project contents changed from "sea dike construction" to "development within the sea dike", and the key issues changed from "arguments for and against the sea dike considering environmental impacts" to "the direction and ways of development within the sea dike after the completion of sea dike construction" with the decision as a turning point. This overall represents radical policy reversal, which leads us to ask, "What are the causes and patterns of such change?"
This study uses the Advocacy Coalition Framework (ACF) considered as an appropriate method for a case analysis of policy change over the long period and long-term projects with various stakeholders involved. Surveys and interviews among stakeholders also took place to supplement the analysis.
For a case analysis, three questions were posed based on the following precondition: "The key issues of Saemangeum have been changed upon the Supreme Court’s decision, which in turn caused radical policy reversal. "With this precondition, the three questions can be raised as follows: "How did key issues change upon the Supreme Court’s decision? What policy changes were caused by changed key issues?", "What resources and interaction strategies did policy participants use to carry their principles with others? How did policy change occur as a result of such interaction?", and "What difference do we notice in the government role as a mediator before and after the Supreme Court’s decision? How did the government’s role as mediator and mediation outcomes cause policy change?"
On the basis of these questions, a case analysis was conducted applying the Advocacy Coalition Framework developed by Sabatier. Policy environments and sub-systems before and after the Supreme Court’s decision in March 2006 were analyzed and comprehensively compared. In the process, variables were also analyzed and compared to understand policy dynamics and the process of policy change. Additionally, the results of surveys and interviews conducted among stakeholders including the experts and public servants who have been involved in the Saemangeum project for a long time were applied to the analysis as a supplement.
The followings were found as a result of the case study:
First, the government-civilian conflicts caused by value issues brought about major policy change before the Supreme Court’s decision, while the key issues after the decision were rather characterized by conflicts among stakeholders, especially among governmental agencies. However, the value issues occurring before the decision did not entirely disappear but still remain latent.
Second, each policy supporting group was established and responded before and after the Supreme Court’s decision. In other words, the pro-sea dike group and the anti-sea dike group before the decision and the agricultural development group and the non-agricultural development group after the decision were formed and interacted with each other and caused policy change.
Third, the changed role and function of the policy mediator before and after the Supreme Court’s decision was found. The limitations of one-sided responses the government faced catalyzed policy change, and now the government is making multi-faceted responses.
In conclusion, the key issues occurring from the differences between the beliefs of participants and policy supporting groups caused major policy change. It was found that the changes in external environments, especially dynamic external incidents (Sihwa Lake Contamination, political transition, the Supreme Court’s decision, etc.) directly and indirectly had a substantial influence on policy change.
This case study allows us to understand the effectiveness of ACF; however, being a single case study can be pointed out as a limitation and more studies on the same case need to be done applying other study models.
대형국책사업은 특징상 추진과정에서 갈등이 빈번하게 발생한다. 이러한 갈등은 사업의 쟁점으로부터 발생하게 되며, 이는 중대한 정책변동의 원인이 된다.
본 논문은 복합적인 쟁점덩어리인 대형국책사업의 경우, 정책변동 양상이 어떻게 나타나고 그 원인은 무엇이며, 이러한 대형국책사업의 정책변동 과정과 내용을 살펴볼 수 있는 방법은 없을까하는 문제제기로 시작하였다.
새만금사업은 이러한 의문점을 적용하여 볼 수 있는 적절한 사례이다. 새만금사업은 대표적인 국책사업의 하나로서, 장기간의 사업기간, 다수의 쟁점, 다수의 이해집단, 다수의 유관부처 등의 상호작용이 내재된 최근의 사례이다. 특히, 정책변동 측면에서 볼 때, 2006년 3월의 대법원 판결을 계기로 그 이전과 이후에 핵심쟁점과 사업의 내용에 있어서 큰 변화가 발생하였다. 그 변화는 ‘방조제 축조’에서 ‘내부개발’로 사업내용의 변화를 가져오고, 핵심쟁점도 ‘환경이슈에 따른 방조제 찬반’에서 ‘방조제 완성에 따른 내부개발 방향 및 방법’으로 중대한 정책변동, 즉 정책의 대반전이 일어나게 되는 것이다. 도대체 이러한 대반전의 원인과 모습은 어떤 것일까?
본 논문은 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)이 장기간에 걸친 정책변동 분석, 다양한 이해관계자가 관여하는 사업 및 정책에 대한 분석에 적합하다고 보고, 이를 적용하여 사례를 분석하였다. 아울러 관계자에 대한 설문조사와 인터뷰를 통하여 사례연구 분석을 보완하였다.
사례분석을 위하여 다음의 전제를 토대로 세 가지의 연구 질문을 제기하였다. 먼저 전제는 ‘새만금사업은 대법원 판결을 전후하여 핵심쟁점의 변화가 발생하였고, 이에 따라 정책의 대반전, 즉 중요한 정책변동이 발생하였다.’ 이다. 이러한 전제 하에 제기하는 연구 질문은 첫째, ‘대법원 판결을 전후하여 핵심이슈는 어떻게 변화하였는가? 이러한 핵심이슈의 변화는 어떻게 정책변동을 가져오게 되었는가?’ 이다. 둘째는 ‘대법원 판결을 전후하여 정책참여자는 자신의 신념을 관철시키기 위하여 어떠한 자원을 동원하여 어떠한 전략으로 상호작용을 하였는가? 그리고 이러한 상호작용의 결과 어떻게 정책변동이 발생하였는가?’ 이다. 셋째는 ‘핵심쟁점에 대한 중재자로서 정부의 역할을 대법원 판결 시점을 전후하여 볼 때 어떠한 차이점이 있는가? 그리고 중재자의 역할과 중재결과가 어떻게 정책변동을 가져오게 되었는가?’ 이다.
이러한 문제제기를 토대로 Sabatier의 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)을 적용하여 사례분석을 실시하였다. 새만금사업을 2006년 3월 대법원 판결 시기를 기준으로 구분하여 대법원 판결 이전과 이후의 시기에 대하여 정책 환경(안정적인 변수, 동태적인 외적 사건)과 정책하위체제(정책옹호연합, 정책중재자)를 분석하고 이를 종합하여 비교하였다. 그리고 이러한 과정에 대한 변수 분석·비교를 통하여 정책변동 과정과 정책의 동태성을 고찰하였다. 아울러 이러한 분석과정에 새만금사업에 오랜 기간 관여한 전문가, 공무원 등의 이해관계자에게 실시한 설문조사 결과와 인터뷰 결과를 보완적으로 적용하였다.
사례연구 결과 다음을 확인할 수 있었다.
첫째, 대법원 판결 이전에는 가치이슈로 인한 민관갈등이 중대한 정책변동을 가져왔고, 대법원 판결 이후에는 쟁점의 성격이 이해관계이슈로 변화하고, 갈등의 성격도 관관갈등으로 변화한 것을 확인할 수 있었다. 그리고 대법원 판결 이전의 가치이슈는 완전히 소멸되지 않고 잠재되어있음을 확인할 수 있었다.
두 번째는 대법원 판결 전후로 각각 정책옹호연합을 형성하여 대응한 것을 확인할 수 있었다. 즉 대법원 판결 이전에는 방조제 찬성연합과 반대연합, 대법원 판결 이후에는 농지 개발연합과 비농지 개발연합을 형성하여 상호작용을 하고, 그 결과 정책변동이 발생한 것을 확인할 수 있었다.
세 번째는 대법원 판결을 전후하여 정책중재자의 역할과 기능을 확인할 수 있었다. 과거의 단선적인 대응의 한계로 정책변동이 발생하고, 현재는 정부의 다면적인 대응이 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다.
결론적으로 행위자와 정책옹호연합이 지지하는 신념의 차이에서 비롯된 쟁점으로 인하여 중요한 정책변동이 발생하였고, 외부적 환경의 변화, 특히 동태적인 외적 사건(시화호 오염사건, 정권교체, 대법원 판결 등)이 정책변동을 가져오는데 직간접적으로 큰 영향을 주었음을 확인할 수 있었다.
사례연구를 통하여 옹호연합모형의 유용성을 확인할 수 있었으나, 단일연구사례라는 한계, 동일 사례에 대한 다른 연구모형을 통한 연구 등은 앞으로 필요한 과제라 하겠다.
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