정부출연연구기관의 지속가능성 분석 및 제고방안
연구의 필요성 및 목적 1966년 한국과학기술연구소(KIST) 설립과 함께 출연(연) 시스템이 형성된 이후 지난 40여년간 나름대로 변화ㆍ발전해 왔으나 아직도 출연(연)의 지속가능성에 대해 의문을 제기하는 시각들이 있다. 정책적 필요에 의해 설립된 출연(연)은 대학이나 기업연구소에 비해 정부에 대한 의존도가 높은 반면 대학은 연구기능 이외 교육기능도 있기 때문에 정책적 연구 시스템인 출연(연)보다 지속가능성이 높다고 할 수 있다. 또한 개별 기업의 입장에서는 정부의 지원을 받는 출연(연)이 더 안정적이고 지속가능하다고 볼 수 있으나, 기업들의 연구시스템은 보다 분명한 정체성을 가지고 있으며, 시장경제체제 하에서 기업들이 형성하는 산업연구시스템은 출연(연)시스템보다 지속가능성이 더 높다. 본 연구는 이와 같이 지속성 관점에서 취약점을 안고 있는 출연(연)에 대해 그들의 지속가능성을 분석하고, 출연(연)들의 지속가능성을 제고하기 위한 발전조건에 대한 정책제언을 한다. 주요 연구내용 본 연구는 우선 출연(연)의 지속가능성 개념을 설정하기 위해 지속가능성 관련 개념들을 폭넓게 살펴보고, 그동안의 출연(연)관련 국내외 연구들을 고찰하며, 이를 바탕으로 출연(연)의 지속가능성 개념을 설정하고 본 연구의 분석의 틀과 분석요소들을 확립한다. 그 다음 본 연구는 지속가능성 관점에서 우리나라 출연(연)들이 그 동안 어떻게 변천해 왔는지 개략적으로 설명한다. 그리고 본 연구는 신정부 출범 이후 일어나고 있는 출연(연) 관련한 변화들을 살펴보고 출연(연)의 지속가능성 관점에서 이것들의 시사점들을 언급한다. 그 다음 본 연구는 확립된 분석의 틀과 분석요소들에 의거하여 출연(연)의 지속가능성을 각 분석 요소별로 분석한다. 분석요소들은 ① 제도적 적합성, ② 자원의 풍부성, ③ 연구 차별성, ④ 재원의존성, ⑤ 연구생산성, ⑥ 대외적 연계·개방성이다. 그 다음 본 연구는 이러한 분석 요소별로 분석된 결과를 바탕으로 시사점을 도출하며, 상기와 같이 분석된 모든 것들을 기반으로 하여 우리나라 출연(연)의 지속가능성을 높이기 위한 정책제언들을 제시한다. 결론 분석결과, 출연(연)에 대한 제도적 적합성이 높지 않고 정책의 일관성도 낮은 것으로 나타났다. 즉 정부의 정책당국자, 출연(연) 내부 연구자/경영자, 그리고 과학기술계 오피니언 리더들간 출연(연)에 대한 임무/역할, 구조조정/개편, 연구비 투입/배분, 연구성과에 대한 평가 등에 있어 서로 많은 의견불일치를 보이고 있는 것으로 나타나고 있을뿐만 아니라 출연(연)에 대한 정부의 주요정책들도 시간의 흐름에 따라, 정권이 바뀜에 따라 변화가 크게 나타나는 등 정책적 일관성이 높지 않은 것으로 나타났다. 이러한 점들이 출연(연)의 지속가능성에 위협요소가 되고 있는 것으로 분석되었다. 그리고 자원의 풍부성면에서, 출연(연)의 자원풍부성은 나쁘지 않은 것으로 나타났으나, 추세 면에서 대학의 자원 풍부성은 계속 좋아지고 있는데 비해 출연(연)의 풍부성은 악화되는 것으로 나타나고 있어 이 또한 출연(연)의 지속가능성에 도전이 되고 있다. 또한 연구차별성 면에서 출연(연)은 대학과의 차별성이 점차 약해지고 있는 것으로 나타나고 있는데, 이는 대학이 과거와 달리 기초연구뿐만 아니라 응용연구 및 개발을 많이 하는 등 전주기적인 연구개발 활동을 강화하는 것과 관련성이 높은 것으로 나타났다. 그리고 재원의존성 면에서 예상하는 바와 같이 출연(연)들의 정부연구비 의존도가 매우 높은 것으로 나타났다. 이는 정부로부터의 기본연구사업비(보조금)를 받고 있을 뿐만 아니라 정부수탁연구사업/과제들을 너무 많이 수행하는 것과 관련성이 높은 것으로 분석되었다. 즉 정부수탁사업/과제들은 민간기업수탁과제들처럼 수탁을 받아서 하지만 재원면에서는 여전히 정부연구비이며, 따라서 정부가 같은 돈으로 출연(연)에 대해 수탁발주사업보다 기본연구사업 비중을 높여줄 경우 출연(연)은 자신의 고유임무나 기업/대학과의 협력사업에 보다 초점을 더 많이 맞출 수 있는 여력을 가질 수 있을 것으로 분석되었다. 연구생산성 면에서 출연(연)들은 2000년대에 논문, 특허에 있어서 빠른 신장세를 보이고 있으나 여전히 선진국과 비교해서는 아직 낮은 수준이며, 특히 기술이전실시료(로열티)면에서는 매우 미흡하여 아직 산업적으로 유용한 특허나 기술들을 많이 산출하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 특히 대학 및 산업과의 연계/협력 등 대외적 연계성/개방성 면에서는 우리나라 출연(연)들은 매우 취약한 것으로 나타났다. 정책제언 우선 기업이나 대학과 차별성이 있는 확고한 출연(연)들의 정체성을 확립해야 하며, 이를 위해 각 출연(연)별로 그들의 명확한 임무/역할을 설정해야 한다. 그리고 출연(연)관련 제도적 적합성과 정책의 일관성을 높여야 한다. 이를 위해 정부, 연구회, 출연(연), 민간전문컨설팅 회사 및 외부 산학연 전문가들로 구성되는 (가칭)출연(연)발전협의회를 만들어서 지속적인 논의를 통해 각 개별 출연(연)들의 명확한 정체성과 임무/역할이 설정되도록 하는 동시에 출연(연) 관련 주요 정책영역들에 있어 제도적 적합성과 정책적 일관성을 높여야 한다. 즉 우리는 연구개발에 있어 산학연 연계/협력만 강조할 것이 아니라 출연(연)의 정책/운영에 있었어도 산학연관의 정책적/제도적 협력/컨센서스(즉 제도적 적합성)를 높이고 이를 일관성 있게 추진(즉 정책적 일관성)해야 한다. 뿐만 아니라 현행 연구비 펀딩방식(PBS제도)을 개선해야 한다. 정부수탁사업 비중을 줄이고 이에 해당하는 연구비를 출연(연)의 기본연구사업비로 돌려서 출연(연)으로 하여금 이 연구비를 그들의 기관고유임무에 부합하는 임무형연구사업과 대학/기업과의 연계/협력을 높이는 연계/협력사업을 하는데 투입하도록 해야 한다. 그리고 출연(연)의 연구기획/관리/평가제도도 개선해야 한다. 평가는 양적 평가에서 질적 평가로 전환해야 하며, 특히 그 동안 주로 output(일차적/기술적 성과) 중심의 평가를 outcome(본원적/임무 부합적 성과) 중심의 성과/기관평가로 바꾸어야 한다. 그리고 기획/관리 면에서는 각 출연(연)별로 그들의 수요처가 어딘지를 분명하게 하고(이 또한 앞서 언급한 (가칭)출연(연)발전협의회에서 논의 결정해야 한다) 이 수요처들이 자신에게 해당되는 출연(연)들의 연구사업/과제의 기획/관리/평가 단계에 긴밀하게 간여하도록 하여, 출연(연)들이 수요관점에서 필요한 연구와 성과들이 추진/도출할 수 있도록 해야 한다. 그리고 출연(연)들의 지속가능성을 높이기 위해 특히 중요한 것은 출연(연)들이 본격적/제도적으로 대학 및 기업과의 공동연구센터들을 구성 운영하는 동시에 대학과의 연계대학원을 설립 운영해야 한다. 공동연구센터 및 연계대학원을 설립, 운영함에 있어 독일과 일본의 유사 모델들을 참고할 필요가 있다. 그리고 (신)연구회 출범 이후 과거와 다르게 두 개의 연구회(기초기술연구회, 산업기술연구회)가 하나의 정부부처에 소속되는 것이 아니라 각각 교육과학기술부와 지식경제부에 분리 소속됨에 따라 이로 인해 야기될 수 있는 여러가지 grey zone을 없앨 수 있는 메커니즘이 개발, 운용되어야 한다. 또한 정부연구개발사업의 효율화 등을 위해 1990년대 후반부터 정부연구개발사업에 대해 조사·분석·평가 사업을 하고 있는데, 출연(연)에 대해서는 이러한 조사·분석 사업이 시행되고 있지 않다. 따라서 출연(연)의 성과제고 및 지속가능성 제고를 위해 본 연구에서 분석·설명하고 있는 바와 같이 출연(연) 전체 차원, 혹은 연구회 차원, 혹은 연구회 내 출연(연)들의 유형별 차원에서 어떠한 연구개발활동이 이루어지고 있으며, 어떤 문제들이 있는지에 대한 조사·분석·평가를 할 수 있는 체제를 확립하여 출연(연)의 문제점을 개선하고 출연(연)의 지속가능성을 높여야 한다.
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