규제정책변동 요인에 관한 연구 : 이동전화 단말기 보조금 사례를 중심으로
저자
발행사항
서울 : 연세대학교 대학원, 2021
학위논문사항
학위논문(박사) -- 연세대학교 대학원 행정학과 2021.2
발행연도
2021
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
An analysis of factors affecting regulatory policy change : a case study on mobile handset subsidies
형태사항
x, 237 p. : 삽화 ; 26 cm
일반주기명
지도교수: 이은국
UCI식별코드
I804:11046-000000530275
소장기관
This study examined why and through what kinds of processes regulatory policies that affect individuals and markets are changed. The purpose of this study was to determine the main factors and policy processes that cause these changes to produce better regulations in the future. It analyzed the main factors behind and the paths by which policy changes occur or do not occur and the relationship between policy beliefs and interests, and policy brokers. Particularly, it was conducted by empirically and normativey analyzing policy brokers that the government usually conducts to determine how the government can produce better regulations. This study analyzed mobile handset subsidy regulations which are unique to Korea. The results of this study can be used to understand various other types of regulatory policy changes, such as introduction of regulations, the tightening of regulations, deregulation, and reregulation. This study modified and combined regulatory policy and policy change theories, namely Advocacy Coalition Framework, Policy Streams Framework, Punctuated Equlilibrium Theory and the model explaining why economic policy reversals occur(Hood, 1994) and presented a new analysis model. The results were as fellows.
First, the mobile handset subsidy regulation was stable due to policy inertia, negative feedback, policy broker's non-decision making and passive strategy. However, policy changes were triggered by the policy's self-destruction, politics stream, and other external environment factors. The policy then went through distinct periods of regulatory politics : introduction of the regulation(Period Ⅰ) which was marked by client politics, tightening of the regulation(Period Ⅱ) which was marked by entrepreneurial politics, abolishing the regulation(Period Ⅲ) which was made by majoritarian politics, and reintroduction of the regulation (Period Ⅳ) which was marked by entrepreneurial politics and interest group politics. A punctuated policy change occurred due to the influence of the macro-political forces, the arrival of a new policy idea, and a change of policy broker' roles. Strong institutional constraints, like a sunset clause in the law, also contributed to the change. The factors of incremental policy change were negative feedback, conflicts of interest between advocacy coalitions, and policy brokers. The policy monopoly could not be changed because policy competition and interaction remained in the policy subsystem. From a long-term perspective, policy-oriented learning was the main factor driving the policy change.
Second, policy beliefs played a different role than interests. Policy beliefs played a major role in making a punctuated policy change by introducing a new policy idea, whereas interests affected changes in secondary beliefs. In addition, actors prioritized policy beliefs and interests differently. Mobile carriers and handset makers prioritized their interests and used policy beliefs as a pretext to justify their interests, namely interests-driven policy beliefs. Consumer organizations and policy brokers prioritized policy beliefs over interests.
Third, policy brokers were mainly conducted by the government in Korea. Policy brokers were either active, neutral, or passive according to the external environment, coalition conflicts, and motives for policy change intervention, and took various strategic actions accordingly. Active policy brokers did not necessarily bring about punctuated policy changes. Under sunset provisions, passive policy broker who allowed the law to lapse contributed to the punctuated policy change. However, regulatory politics and the role of policy brokers were strongly related and there were four different types : client politics-neutral, entrepreneurial politics-active, majoritarian politics-passive, and interest group politics-passive or neutral.
Fourth, policy brokers in Korea became more influenced by politics, rent-seeking by interest groups, self-interest, and a lack of information and resources as society became pluralized and the bureaucracy politicized. As a results, there were many constraints on policy broker being a explorer for public value. Under these circumstances, when policy brokers pursued public value actively, policy brokers were more desirable for making the better regulations. In order to ensure that policy brokers engage in desirable behaviors and do not act simple public servants who obey the law, policy accountability must be enhanced and regulators' professional expertise must be developed.
Fifth, the regulatory policy change examined in this study was not a process of creating perfect regulations, but rather a process of making a less imperfect alternative by the swing of the pendulum between regulation and deregulation. The equilibrium point of regulation did not reflect the interests of actors and interest groups in a balanced manner. The interests of mobile carriers were over represented because they were able to engage in rent seeking and regulatory capture given their resources and sophisticated strategies, leaving the interests of disadvantaged consumers underrepresented. The regulation continues to reflect this imbalance, although it has became improved slightly as consumer groups have increased their efforts to get their policy beliefs reflected in regulations.
These findings have four major implications. First, in order for the government to effectively achieve punctuated policy changes, it should make efforts to create new policy ideas and to generate strong macropolitical support. Sunset clauses can help achieve punctuated policy changes, but complementary measures should be prepared to avoid regulatory vacuum. Second, the government should make efforts to understand regulated entities' real interests rather than superficial policy beliefs. In order to avoid the capture, reasonable measures, such as cost-benefit analyses based on objective data, should be taken. Third, policy brokers need to internalize public value and enhance regulatory expertise to become more desirable for the better regulation. More efforts should be made not only at the individual level but also the organizational and political levels. Policy borkers should be given more responsibility, allowing them to create strategic visions and search for public value in effective ways rather than just obeying statutes. Performance evaluation systems should assess policy brokers' goal setting capacity. Policy brokers should be permitted to make policy decisions conscientiously that are subject to democratic accountability. Fourth, systemic methods that guarantee equal-access to policy change processes should be developed to ensure that various groups' interests are refecleted in regulations in a balanced manner. Futhermore, government officials should collect the opinions of underrepresented groups actively and make conscious efforts to determine the needs of silent majorities.
This study provided a new understanding of mobile handset subsidy regulations from a long term and continuous perspective. This study also conducted an indepth analysis of the terms "interests" and "policy broker" which have not been discussed in earnest in the policy change theories. Futhermore, this study presented a new framework for explaining regulatory policy changes by combining regulatory policy and policy change theories.
이 연구는 개인과 시장에 영향이 큰 규제정책이 왜, 어떤 과정을 통해 변동을 하는지를 살펴보고 있다. 연구의 목적은 변동요인들을 분석하여 궁극적으로 좋은 규제로의 변동에 대한 함의를 얻기 위함이다. 세부적으로는 단절적·점진적 변동과 안정의 주요요인과 경로, 정책신념과 이해관계의 관계, 정책중개자의 역할 등을 분석한다. 특히, 규제정책을 담당하는 정책중개자에 대해 규범적 논의를 통해 좋은 규제를 만들기 위한 정부의 역할에 대한 방향성도 얻고자 한다. 경제적 규제를 대상으로 하며 단말기 보조금 규제정책 사례를 분석한다. 이 사례는 한국에 특수한 규제로서 규제도입, 폐지, 재도입 등 다양한 규제정책변동을 고찰할 수 있다. 규제정책이론과 주요 정책변동이론 결합하여 새로운 분석틀을 마련하고 규제도입-강화-소멸-재도입의 네시기로 구분하여 정책변동요인을 분석하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 단말기 보조금 규제정책은 정책관성과 부정적 환류기제, 정책중개자의 무의사결정 등 소극적 역할로 정책안정을 유지하였다. 그러나 정책유산, 정치적 흐름 등 외부환경에 의해 촉발되어 정책변동과정을 거치게 되며, 각 시기별로 다른 규제정치유형을 보였다. 규제도입기는 고객정치유형, 규제강화기는 기업가적 정치유형, 규제소멸기는 대중적 정치유형, 그리고 규제재도입기에는 기업가적 정치유형과 이익집단 정치유형이었다. 단절적 변동과 점진적 변동을 가져오는 요인은 다른 것으로 나타났다. 단절적 변동은 정권교체, 대통령의 관심 등 거시 정치체제와 연계, 새로운 정책아이디어의 출현, 정책중개자의 역할이 결합하면서 일어났다. 일몰과 같은 강력한 법적 제약도 단절적 변동의 요인이었다. 반면, 점진적 변동의 요인은 부정적 환류기제, 옹호연합간 이해갈등, 정책중개자이며 정책경쟁이 정책하위체제내에만 머물러 있어 적극형 정책중개자도 정책독점을 전환시킬 수 없었다.
둘째, 정책신념은 새로운 정책아이디어를 통해 단절적 변동을 일으키는 역할을 하는 반면, 이해관계는 주로 이차적 신념 변화에 영향을 미치는 등 역할에 차이가 있었다. 또한 행위자별로 정책신념과 이해관계간 비중이 달랐다. 이동전화사업자 등 기업은 이해관계가 우선이며 정책신념은 이해관계의 명분으로 활용되는 이익기반 정책신념(interest driven policy belief)이었다. 반면 소비자단체나 시민단체, 정책중개자는 조직권한 확대 등 이해관계도 있지만 공익 등 정책신념을 우선시 하였다.
셋째, 관료주도적 정책유산을 가진 우리나라에서 정책중개자는 주로 주무부처가 수행하였으며, 외부환경, 정책경쟁상황, 개입동기에 따라 적극형, 중립형, 소극형 등 다양한 역할과 전략적 행위를 통해 정책변동에 영향을 미쳤다. 다만, 정책중개자의 역할과 정책변동유형과의 관계는 적극형-단절적 변동, 소극형-점진적 변동과 같이 단선적이지 않았다. 일몰과 같은 강한 법적제약에서는 소극형이 단절적 변동을 가져왔다. 그러나 정책중개자의 역할은 규제정치유형과 연관성이 높았다. 고객정치-중립형, 기업가적 정치-적극형, 대중적 정치-소극형, 이익집단 정치-소극형 또는 중립형으로 관련이 있었다. 다만, 이익집단 정치유형(규제재도입기 등)에서 정책중개자가 설득과 협상 등 적극적 역할로 정책변동을 이끌어내는 등 상호관계가 기속적이지는 않았다.
넷째, 정책중개자는 다원화와 관료제의 정치화로 정치적 영향력, 이익집단의 지대추구행위, 조직의 이해관계, 정보 부족에 노출되어 공공가치를 실현하기 위한 적절한 역할을 수행하는데 한계가 있었다. 이러한 제약속에서도 적극형 정책중개자가 조직적 이해관계를 벗어나 공공가치를 추구할 때 가장 규범적인 것으로 나타났다. 중립형과 소극형은 정치적·법적 제약에 순응하는 공복(public servant) 역할에 그쳤다. 정책중개자가 좋은 규제로의 변동을 위해 규범적 역할을 하도록 하기 위해서는 윤리적 측면과 규제역량을 제고시킬 필요가 있다.
다섯째, 규제정책변동은 완전한 규제가 아니라 진자운동을 통해 보다 덜 불완전한 대안을 만드는 과정이었다. 규제의 균형점에는 행위자들의 이해관계가 균등하게 반영되지 않았으며, 자원과 전략에 우위에 있는 이동전화사업자와 단말기 제조업자는 지대추구행위 등을 통해 과대대표되고 열위에 있는 소비자단체, 시민단체 등은 과소대표되는 경향을 지속적으로 보였다.
이 연구가 우리나라의 규제정책변동에 대하여 갖는 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 정부가 단절적 변동을 효과적으로 이루기 위해서는 새로운 정책아이디어 발굴과 거시정치체제의 지지를 획득하고 동원하는 노력이 강구되어야 한다. 또한, 일몰제와 같은 제도적 제약을 규제에 내재화하는 방안이 마련되어야 한다. 다만 일시에 전면적인 규제공백으로 인한 부작용에 대비하여 보완대책도 병행하여야 한다. 둘째, 기업 등 피규제자에 대해서는 표면적인 정책신념보다 내포된 이해관계 파악과 갈등조정에 정책적 역량을 더 집중하고 대안 마련시 객관적 자료에 근거한 비용-편익 분석 등 합리적 접근을 강화하여야 한다. 셋째, 정책중개자의 규범적 역할을 제고하기위해 공공가치 내재화와 역량 강화에 노력을 기울여야 한다. 이를 위해 정책윤리로 확장하고, 교육훈련, 목표설정평가와 환류 활성화, 공익지향 조직문화, 민주적 책임하 자율성 보장 등이 이루어져 한다. 또한 이해관계자 갈등조정 능력 향상과 규제비용편익 분석 등 규제기획·평가 역량을 집중적으로 제고하여야한다. 넷째, 균형된 이해관계 반영을 위해 정책변동과정에 동등한 접근성을 보장하는 절차마련, 과소대표되는 행위자들에 대한 적극적 이해관계 수렴과 숨겨진 문제 발굴 등 의도적인 노력을 기울여야 한다.
끝으로 이 연구는 우리나라의 단말기 보조금 규제정책의 장기적 차원에서 조망하였고 경제적 규제의 도입-강화-소멸-재도입의 모든 유형을 고찰하였다는 측면에서 의의를 갖는다. 아울러 그동안 정책변동이론에서 본격적으로 논의되지 못한 이해관계와 정책중개자의 역할과 전략을 체계적으로 다루고 규범적 논의도 진전시켜 연구의 설명력과 범위를 넓혔다는 의의도 있다. 또한 이 연구는 단편적인 측면만 보는 기존의 규제정책이론과 정책변동이론을 결합하여 규제정책변동을 종합적으로 분석하고 한국적 상황을 접목할 수 있는 새로운 분석틀을 제시하였다는 의의를 갖는다.
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