KCI등재
The OSCE High Commissioner on National Minorities and the Protection of Minority Rights in Europe
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2009
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English
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등재정보
KCI등재
자료형태
학술저널
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수록면
161-190(30쪽)
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유럽안보협력기구의 소수자문제 고등판무관 제도는 1990년대 이래 유럽에서의 소수자권리 보호에 있어 독특한 역할을 해왔다. 고등판무관제도는 소수자라는 용어를 사용하고 있지만 소수자권리 보호 그 자체 보다는 인종분규로 인한 OSCE 회원국 내의 혹은 회원국간의 안보 위험을 방지하자는 목표에서 출범하였다. 그러나 이러한 지역적 안보 위험 방지의 목표와는 별도로 고등판무관은 소수자권리 보호를 위한 법적 기준 확립 및 발전에도 기여해왔다.
본고는 고등판무관 제도를 소수자권리 보호의 차원에서 살펴보았다. 현대국제법의 세계에서 소수자보호 문제는 법적기준의 확립과 국가적 의무이행 확보라는 차원에서 매우 불충분한 상태로 존재하고 있다. 무엇보다도 소수자권리의 확대가 국내 질서의 안정을 저해할 수 있다는 다수 국가의 소수자문제를 바라보는 소극적인 시각이 실효적인 소수자권리 보호를 어렵게 만들고 있다. 그렇다고 해서 소수자보호의 국제법이 완전한 정체상태에 빠져있다는 뜻은 아니다. 소수자권리 보호를 위한 국제법적 기준의 확립과 발전이 소수자 문제의 민감성으로 인해 매우 더딘 상태로 진행되고 있지만 그럼에도 불구하고 소수자보호의 국제법은 꾸준히 발전하고 있기 때문이다.
소수자문제 고등판무관이 소수자권리 보호를 위해 적극적으로 활용하는 수단은 이른바 권고제도이다. 권고제도는 고등판무관이 스스로의 관행을 통해 발전시킨 것으로서 소수자권리 보호를 위해 매우 효과적으로 사용되고 있다. 권고제도에는 두 가지 있는바 일반적 권고와 특정국가 권고가 그것이다. 일반적 권고는 소수자권리 보호에 대한 고등판무관의 기대와 요구가 반영된 것으로 기존의 국제법상의 소수자권리의 기준을 명확화하고 구체화시키는 기능을하고 있다. 특정국가 권고는 실제로 인종 분규가 심각한 양상을 띠고 있는 국가를 고등판무관이 방문하면서 관계 당국과의 계속적인 서신 교환의 방식으로 구체화된다.
이러한 권고제도의 적극적인 사용을 통해 고등판무관은 유럽에서의 소수자권리 보호 문제에 있어 기준의 설정자로서의 기능과 기준의 이행에 대한 감독자로서의 기능을 사실상 수행하면서 소수자권리의 공고화에 크게 기여하고 있다고 평가된다. 뿐만 아니라, 고등판무관은 특정국가 권고제도를 통해 소수자의 인적 범위를 탄력적으로 해석함으로써 소수자보호 국제법의 매우 민감한 문제인 이주노동자와 이민자 등 새로운 소수자에 대한 보호 가능성을 보여주고 있다.
애초에 고등판무관 제도의 탄생 목적이 소수자권리 보호 그 자체에 있지 않기 때문에 이 제도를 오로지 소수자보호를 위한 독립 기구로 파악하는 것은 곤란하며 따라서 이 제도의 한계를 인식하는 동시에 이 제도의 특징인 동적인 자생적 발전 가능성에 주목하여 효과적으로 운용하면서 소수자보호의 실질화에 적극적으로 활용하는 것이 매우 필요하다고 보여진다.
The High Commissioner on National Minorities within the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) has played a unique role in the field of the protection of minority rights in Europe since the early 1990s. Even though the institution was not established for the protection of minority rights as such, it has functioned to protect minority rights by establishing its uniquely self-sustained practices. The central and most effective instrument for the High Commissioner in minority issues in the OSCE states is the recommendation procedure. There are two types of recommendations issued by the High Commissioner: general recommendations and country-specific recommendations.
General recommendations are primarily concerned with the clarification and elaboration of existing minority rights standards in a way to present the High Commissioner's expectations and policy guidelines of minority rights for all participating states of the OSCE. The High Commissioner has also issued country-specific recommendations for the purpose of the resolution of ongoing serious conflicts regarding the treatment of minority groups in particular countries in the OSCE area. The country-specific recommendations are more carefully formulated and describe specific suggestions, which in his opinion might resolve the conflict in question. The High Commissioner has sought to induce a particular OSCE state faced with serious ethnic conflicts to comply with minority rights standards by issuing country-specific recommendations, which could have great impacts on the domestic minority policies of the state concerned.
The High Commissioner has also functioned as an 'actual' monitor for the protection of minority rights, though there are no concrete provisions for such functional aspects under the Mandate. The monitoring functional aspects of the High Commissioner have become more real and effective with the normative coalition with other European organizations on human rights such as the Council of Europe whose institutional concerns also cover minority protection. Moreover, the High Commissioner seems to have contributed to providing the possibility for the protection of 'new minorities' by taking a flexible position on the question of the citizenship requirement for the minority definition under international law.
The practice of the High Commissioner in the field of minority protection has shown that the High Commissioner has contributed to consolidating minority rights in Europe by playing double roles as standard-setter and monitor for the protection of minority rights. The point is that the very institutional nature of the High Commissioner in relation to minority protection is dynamic, instead of being static or neutral and these features must be considered and used more effectively in a constructive manner for the future mandates.
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