지방자치단체장 퇴직금제도 도입 검토 - 사회보장제도와의 연계를 중심으로 -
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2021
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-주제어
KDC
300
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학술저널
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1-122(122쪽)
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□ 연구목적
○지방자치단체장은 공무원으로 경력직 공무원과 유사하게 영리업무ㆍ겸직 금지 등의 소득활동이 허용되지 않으나, 경력직공무원에게 적용되는 연금 및 퇴직수당 등은 적용되지 않아 퇴직 후 소득보장에 관한 제도적 보장이 부족한 상태임.
- 공무원과 같은 규정을 받으면서도 선거에 의한 공무원이라는 신분으로 공무원연금법에 적용되지 않음으로써 퇴직금 등 퇴직 후 소득보장을 받지 못함.
- 국민의 한 사람이고 사회보험을 들고 있는 사회보장대상으로서 동등하게 보장되어야 할 사회보장제도가 지방자치단체장에게도 적용되고 있는지에 대하여 고려가 필요함.
○그에 따라 이 연구에서는 지방자치단체장에 대한 퇴직금 등 퇴직 후 소득보장 수단의 도입방안 검토를 목적으로 함.
- 이에 본 연구는 퇴직급여법 제정(2005) 이전 퇴직 후 생활보장 수단으로서 퇴직금제도가 운영되어 왔다는 점을 기초로 퇴직금 도입의 가능성을 중심으로 검토함.
- 이 과정에서 공무원, 일반 국민 등의 퇴직 후 생활보장제도 등을 지방자치단체장과 비교하고 생활보장 수단이 되는 각 연금제도를 검토함.
□ 주요내용
○퇴직금은 퇴직자에 대한 사용자의 공로보상의 의미로서 최초 도입된 이후 지속적으로 의미가 변경되어 왔음.
- 대법원 판례로서 퇴직금이 후불임금적 성격을 부여받았고 후불임금의 지급사유로서는 노후소득보장, 실업보험 등으로 논의되었음.
- 1997년 근로기준법 신규제정으로 퇴직금제도 대폭 개편되었고 퇴직연금제도가 도입됨.
- 「사회보장기본법」 제정 후 사회보장 개념의 범위가 확대됨에 따라 퇴직금이 사회보장제도의 범주에 포함되었음.
○지방자치단체장에 사회보장 현황 및 쟁점에 대해 검토함.
- 소득보장제도 측면에서 비공무원은 국민연금, 공무원은 공무원연금제도가 존재하며 지방자치단체장은 국민연금 대상임.
- 재해보상제도에 관해서는 지방자치단체장은 산업재해보험, 공무원재해보상법에도 포함되어 있지 않아서 업무상 재해에 대하여 보상받을 수 있는 제도가 없음.
- 또한, 공무원과 일반 근로자 중 어느 쪽에도 속해있지 않아 근로보상으로 분류하는 퇴직금 수단도 없고 실업보험 관련 제도도 마련되어 있지 않음
<표 1> 대상자별 사회보장제도 비교
- 지방자치단체장 퇴직급여 등과 관련된 판례는 세 개가 존재하며 이 판례들이 시사하는 바는 ‘지방자치단체장에게 퇴직급여를 주어야 한다.’로 다툰 것이 아닌 ‘공무원연금법에지방자치단체장을 제외하고 있는 것이 문제가 아니다’라는 것임
- 고용노동부는 「근로자퇴직급여보장법」 적용대상자로서 지방자치단체장에 대한 유권해석을 한바 있는데 주요 내용을 간략히 정리하면 지방자치단체장은 근로자가 아니므로 근로자퇴직급여 대상자가 될 수 없다는 것임.
○지방자치단체장의 퇴직금 지급방안 마련과 관련하여 지방자치단체장이 정치인이라는 점에서 유권자 인식에 기초하여 퇴직금 도입방안을 마련하기 위해 대국민 인식조사를 실시하였음.
- 퇴직금을 받지 못하고 있는 지방자치단체장에 퇴직금 지급 여부에 대해 동의하는 비율 39.8%, 부동의 하는 비율 60.2%로 나타남.
· 지방자치단체장 퇴직금 도입방식에 대한 질문에는 일반 근로자 방식이 55.1%로 더 적절하다고 조사되었으나 일반 근로자 방식이 퇴직자에게 더 유리하다는 정보를 제공한 후에는 그 비율이 51.1%로 더 낮아짐.
- 공공부문, 공무원에 대한 보수에 대한 국민의 인식이 매우 부정적이라는 점을 고려할 때 40%에 육박하는 찬성비율은 보다 깊이 있게 고찰할 필요가 있음.
○지방자치단체장 퇴직금 도입방안은 크게 일반 근로자와 동일하게 적용하는 방식과, 공무원과 동일하게 적용하는 방식이 존재하며 추가적으로 조례를 통한 도입도 고려할 수 있음.
- 수용가능성, 제도적합성, 유리한 기준 적용 등의 기준을 바탕으로 검토하여 아래와 같이 표를 제시함.
<표 2> 퇴직금제도 도입 관련 기준 검토 종합
- 종합하면 지방자치단체장 퇴직금제도 도입을 위해서는 근로자 방식이 정치적 수용가능성 및 유리한 기준 적용 측면에서 상대적으로 적절하나 제도정합성 측면에서 공무원 방식이 보다 타당하므로 공무원 방식을 1안, 근로자 방식을 2안으로 제시할 수 있음.
- 「공무원연금법」 및 「공무원재해보상법」의 공무원의 개념에 지방자치단체장을 포함시키는 것으로 법률을 개정하는 것으로서 퇴직금으로서 퇴직일시금 및 퇴직수당을 받도록 함과 동시에 현재 사회보장체계에서 입법적 공백으로 남아 있는 지방자치단체장의 공무상 재해에 대해서도 보장받을 수 있음.
· 이와 관련하여 지방자치단체장 외에 선거로 취임하는 공무원에 대한 것을 전부 삭제하는 것도 가능한 방법이나 국회의원 퇴직금 등 불필요한 정치적 논란 발생이 우려되므로 지방자치 단체장에 대한 퇴직금이라는 연구의 범위에 따라 법률개정안을 제시함.
<표 3> 공무원 방식의 퇴직금제도 도입을 위한 법률개정안
□ 정책제언
○국민으로서의 차별을 받고 있다는 주장을 부각할 필요가 있음.
- 그간 소송의 대상은 공무원으로서 차별당하는 것이었는데 공무원이 아닌 국민으로서 차별 여부에 대하여 접근이 필요함
- 일반 국민을 대상으로 한 사회보장의 사각지대로서의 지방자치단체장 권리 보장과 부패 방지를 위한 권리 보장 등의 공론화가 먼저 제기되어야 함
· 법률행위에 앞서 국민 및 주민에 의한 사회적 공론화가 이루어져야 하며 무조건적 금전적 보장이 아닌 업무상 재해와 같은 손실 보상조차 제대로 이루어지지 못하는 점을 부각할 필요성이 있음
○공론화 방안 및 시기는 정치적 논란을 최소화하는 방안을 선택해야 함.
- 집단이기주의적 형태로 매도될 가능성이 높으므로 현 지방자치단체장은 제외한다는 전제조건이 필요하며, 2026년 이후 도입이 비판으로 자유로울 수 있음.
· 따라서 직접적 공론화 시기는 3대 선거 중 지방선거를 제외한 대통령선거 및 국회의원 선거 등에서 각 당이 공약으로 채택할 수 있도록 시기 조절하는 것이 적절함.
- 공론화를 위한 연구를 통하여 이론적 근거 마련이 필요하며 선거 준비 과정에서 지방자치단체장 퇴직금제도를 반대하는 경우도 생길 수 있어 ‘퇴직금제도 도입에 대한 지방자치단체장 인식조사’ 등을 통한 내부 결속력 확대도 필요해 보임.
- 국회의원 연금제도 도입 당시의 전략을 벤치마킹하여 일반적인 인식의 전환을 위한 노력을 지속적으로 실행해야 할 필요가 있음.
○「공무원연금법」 개정을 통한 퇴직금제도 도입 추진
- 국민 인식조사결과를 토대로 현재 공무원의 보수, 연금 등에 대하여 국민의 인식이 매우 부정적이라는 것을 확인할 수 있었으나 이를 바탕으로 일반 근로자 방식으로 제도 도입을 추진할 경우 부정적 효과가 발생할 가능성이 큼
- 공무원 연금이 특수한 수혜를 누리고 있다고 인식이 고착화되어 있지만 국민 인식조사에서 퇴직금 도입 방식에 대하여 일반 근로자 방식이 더 유리하다는 정보를 제공하였을 때 공무원 방식으로 추진해야 한다는 의견으로 선회하는 결과가 나옴.
- 또한, 일반 근로자 방식의 퇴직금제도를 도입하면 지방자치단체장이 공무원 신분임에도 공무원 방식이 아닌 일반 근로자 방식을 추진한다는 것과 그것이 더 유리하다는 것 때문에 이를 방어할 적절한 대안이 없음.
- 「공무원연금법」이 「근로자퇴직급여보장법」 개정보다 용이하며 공무상 재해에 대한 법률 개정도 동시에 가능하다는 점도 고려해야 함.
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