從水洛城事件看宋仁宗朝中樞決 = On the central decision making system of Ren-zong dynasty in North Song, viewed from the event of Shui-luo city

국문 초록 (Abstract)

北宋前期의 각종 정치제도는 仁宗朝에 이르러 대체로 完備되었는데, 그 중 중앙관료기구인 中書門下省과 樞密院의 정책결정체계는 북송 정치제도와 그 운영의 대표적인 특징을 보여준다. 仁宗慶曆年間水洛城修築에 대한 朝廷의 논쟁은 정치사건으로까지 발전했다. 필자는 水洛城사건이라는 당시 朝廷의 정치사안을 실례로 中央決策이 실제로 어떻게 진행되었는가를 고찰하였다. 즉 정책결정집단, 정책결정에 대한 관련정보의 수렴과정, 상의과정, 그리고 결정사항의 하달 등에 대한 구체적 상황을 중심으로 북송 中央決策制度의 운영과정을 분석하였다. 水洛城축조은 西夏와의 전쟁으로 인한 軍事防御目的이었다. 北宋太宗朝이래로 西夏와은 전쟁은 宋朝로하여금 점차 城寨축조의 중요성을 인식하게 했다. 그러나 仁宗慶曆年間, 水洛城을 修築하자는 주장과 이를 반대하는 주장이 서로 팽팽하게 맞섰다. 康定元年(1040)과 慶曆元年(1041), 두 차례 西夏와의 전쟁에서 연패한 宋朝내부에서 韓琦를 중심으로 한 主攻派는 정치적 타격을 입었다. 반대로 城寨를 축조하자는 主守派의 주장이 더욱 설득력을 얻게 되었다. 慶曆元年(1041)정월, 副貳參知政事范仲淹은 “섣부른 공격보다는 먼저 城寨를 축조해 西夏의 공격을 효과적으로 제어해야한다”는 주장을 폈다. 그러나 여전히 仁宗의 信任과 重用을 받고 있는 韓琦는 인력과 물자를 대량으로 소모하고, 축조 자체의 어려움을 들어 강력하게 이를 반대했다. 이는 문약하고 우유부단한 仁宗으로 하여금 최종 決策者로서의 역할을 수행하기 어렵게 했고, 축조와 중단이 거듭 반복되면서 결국 中央決策參與者들 사이의 격렬한 爭論은 일대 政治事案으로 부곽되었다. 水洛城사건의 발생 후, 朝廷은 직
접 特使魚周詢등을 현장인 陝西로 파견해 水洛城축조의 이해득실을 조사하게 하였다. 水洛城축조가 폐해보다 득이 많고 무엇보다 현지 民意와 民情을 고려할때 축조를 진행하는 것이 낫다는 조사결과에, 仁宗은 최종결정을 내리게 된다. 水洛城사건에 대한 決策과정 중, 한가지 특수한 상황은 바로 中書門下省과 樞密院의 長官인 章得象, 晏殊, 杜衍등이 이 사안에 대해 모두 자신들의 의견을 적극적으로 개진하지 않았다는 점이다. 이는 慶曆新政期間의 특수한 현상으로 范仲淹, 韓琦, 富弼등은 仁宗의 重用을 받아 新政을 추진하고 主要政事를 주도적으로 맡아 처리했던 상황에 기인했다. 慶曆年間에 宰相이 樞密使를 兼職할 수 있었다. 中書門下省과 樞密院은 사안을 심의, 해결방안을 황제에게 보고하고 황제의 허락여부에 따라 집행에 들어가는 기본적인 決策通路와 함께, 臺諫역시 자신의 의견을 개진할 수 있는 참여의 통로가 되었다. 지방관리의 上奏이외에도 朝廷은 여러가지 의사소통과 정보수집의 통로를 열어두었는데, 중앙에서 직접 파견하는 走馬承受, 轉運使등이 그 예이다. 이들은 지방의 정보를 수집하고 직접 황제에 보고하고 중앙결책자들에게 決策의 근거를 제공하였다. 또한 爭論중인 현안에 대해 特使를 현장에 파견해 실정을 조사하여 그 결과를 최종결책의 중요한 참고사항이 되게 했다. 水洛城사건을 통해서 본 仁宗朝決策과정의 주요 통로(상하관계의 통로)은 다음과 같다. 위로부터는 皇帝- 宰相(宰輔集團) - 地方軍政長官- 基層執行官員,다시 아래로부터, 지방장관의 上奏는 中央決策過程의 중요한 참고사항이 되었고,심지어 決策의 草案은 지방장관이 제출하였다.(예컨대 范仲淹鄭戬 韓琦등 모두 지방장관 역임시 축조를 주장하거나 반대했다) 중앙에서 파견하는 走馬承受, 轉運使및 特使등도 중앙과 지방의 의사소통을 담당하였는데, 기층의 상황을 보고하여 決策者로 하여금 균형있는 정보수렴이 가능하도록 했다. 이러한 決策과정의 주요통로 이외에도 諫官은 이 과정에서 적극적인 역할을 담당했는데, 즉 각종 관련정보를 수렴해 자신의 해석과 의견을 적극적으로 개진할 수 있었다. 그 의견의 타당성과 정합성을 배제한다 하더라도, 적어도 여론의 압력을 조성해 決策의 방향과 결과에 상당한 영향을 미칠수 있었다는 것은 간과할 수 없는 점이다. 水洛城축조에 대한 일련의 決策過程에서 정보의 전달과 결책자들과의 상호영향은, 비록 最終決策權이 皇帝에 있고, 皇帝자신의 의지여부가 決策에 결정적인 요인임을 전제로 하지만, 皇帝와 宰相, 지방관원과 집행관원 그리고 諫官, 特使등 中央決策機構의 구성요소들 사이의 역동적 의사소통은 당시 決策제도운영의 특징을 보여준다. 아울러 民意와 民情을 적극적으로 반영하여 決策과정에 수렴했다는 점도 이 제도운영의 가장 긍정적인 측면이라고 볼 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This article researched the event of Shuiluo(水洛) City, and from this event, we studied the information collecting system, the decision makers and other government officers of the centraldecision making system how to analyze the information and make decision finally. It will help us to know the practical function of the decision making system of North Song dynasty. In the piriod of Renzong(仁宗)Qingli(慶曆), the case of Shuiluo(水
洛) City was a hot political issue which stirred up great controversy in royal government's inside. North Song dynasty at war with Xi-xia(西夏), gradually recognized that it was inevitable for her defense against enemy to build castles, city of forces in the border of Xi-xia. On the other side, some of the officers included HanQi(韓琦) offered strong opposition to builing the city, and argued continuous attack on enemy. Meanwhile the counterpart, included Fan Zhong Yan(范仲淹), constantly emphasized the importance of building the city for national defense. This severe struggle between for and against was expanded to political disputation in government. For solving this problem, central decision making system(that is ZhongShu:中樞) operated on special installation, such as Envoy(特使), Royal investigator(走馬承受) or Supervisor(轉運使)who ordered by the Renzong emperor. These government officials went to the actual place for collecting pulic opion and making personal observation, in order to provide references, informations to the central government. And the other installation, that is Adviser and monitor(諫官)who limitedly could take part in decision making system, played a
important role in process of decision making. According to the case of Shuiluo city, main line of cenral decision making process is : From the high to the low, Emperor prime minister-executive official. And from the low to the high, Proposition of local minister to emperor was a important references in decision making process, so far as the local minister could offer a draft of making decision. And the other installaton helpded to comincate between central and local government, and also let the decision-maker keep balance. In addition to main line of decision making, Adviser and monitor (諫官) had a positive influence to the process of making decision in central government. That is to say, With taking a good advantage of public opinion, he could get useful information by personal comunication route, and present some explanation, interpretation, opinion of himself for emperor.

목차 (Table of Contents)

• 一. 水洛城事件背景
• 二. 劉滬及水洛城的興修
• 三. 決策參與者之間的爭論
• 四. 中樞決策的實施及信息反饋
• 五. 結　論

참고문헌 (Reference)

• 1 "右文抑武 政策下的文臣與武將的關系--以餘靖與狄關系爲例" 中山大學學報 2002
• 2 陳守忠, "劉築水洛城及相關事跡考 宋史論略" 甘肅文化出版社 2001