지방소비세제 개편방안 모색

국문 초록 (Abstract)

□ 연구 목적
○본 연구는 지방소비세제가 안고 있는 문제점들을 재정연방주의 이론의 세원 배분원칙에 부합하는 개선방안을 제시할 목적으로 진행하고자 하였음.
-지방소비세는 2010년 지방재정의 취약성을 보완하고 지역경제 활성화 노력과 지방자치단체 세입 간의 연계를 강화할 목적으로 부가가치세액의 5% 규모로 도입된 이후 세 차례의 세율인상을 통해 2020년 부가가치세액의 21%로 확대되었음.
-지방소비세의 도입과 변천 과정은 자산과세 중심의 지방세 체계를 소득·소비과세 중심을 전환하는 계기를 마련한 것으로 평가되고 있으나, 거주지 과세원칙에 따른 배분기준, 권역별 가중치 적용에 따른 형평화 기제 포함, 취득세 감소 보전분의 복잡한 배분구조 등의 문제점을 가지는 것으로 지적되어 옴.
-지난 10여 년간 형성된 기득권으로 인해 지방소비세의 배분 방식에 대한 변화는 제도개선에 대한 논리가 아무리 타당하더라도 실현되기 어렵지만, 모든 지방자치단체의 실질적인 재원이 증가하는 시기인 2단계 재정분권이 지방자치단체의 재정제도 개편에는 비교적 용이한 시기라고 판단됨.
· 2021년에는 2단계 재정분권을 통해 중앙정부에서 지방자치단체로 약 12조 원에 이르는 대규모 재원 이전이 계획되어 있음.
□ 재정연방주의
○ 재정분권의 본질적 의미는 재정에 관한 의사결정권을 지방으로 이양하여 재정행위를 통한 공공재 공급활동이 지역주민 또는 지역사회가 가지고 있는 인적, 물적자원 등의 특성을 활성화하는데 기여함으로써 궁극적으로 해당 지역 주민들의 후생을 극대화시키는데 있는 것으로 볼 수 있을 것임(우명동 2019: 17).
-1950년대이후 재정분권을 추진하는 국가들이 나타났고, 이에 따라 정부 간 재정관계를 연구하는 재정분권 이론이 등장하게 되었고, 각 국가의 재정현상 또는 재정운용 상황의 변화에 따라 재정연방주의 이론도 진화하게 되었음.
-재정연방주의는 다계층 정부 간 재정 관계, 즉 서로 다른 단계의 정부 간 기능, 세출 및 세원 배분 등 재정분권의 현상적 형태에 관해 연구하는 학문 분야이며, Tiebout, Musgrave, Oates 등을 중심으로 하는 1세대 이론과 Oates, Weingast 등을 중심으로 2세대이론으로 크게 구분됨.
○ Musgrave(1959, 1989)의 정부 간 기능 분담, Oates(1972)의 분권화 정리(Decentralization Theorem), 그리고 Tiebout(1956)의 발에 의한 투표(voting with one’s feet) 등으로 대표되는 1세대 이론에서는 선량한 정책 결정자의 존재라는 규범적 가치를 재정분권의 전제로 삼았음.
-1세대 이론에서는 편익의 파급 범위가 전국적인 공공재의 공급 비용은 국세로 조달하고, 편익이 특정 지역에 한정되는 공공재 공급 비용의 재원 마련을 위한 세원은 지방정부에 귀속시켜야 한다는 원칙을 제시함.
-그러나, Oates(1999), Musgrave and Musgrave(1989)와 Musgrave and Buchanan(1999) 등은 개별 정부계층별로 설정된 독립적인 세원 구분을 엄격하게 적용하지 말고, 필요에 따라 수준별 정부의 세원을 서로 다른 정부 간에 세원을 공유할 수 있다고 주장함.
· 이들은 중앙정부의 우월한 징수능력으로 징수한 세수의 일부 또는 전부를 징세지(jurisdictions of collection) 또는 원천지(jurisdictions of source)와 공유할 수 있다고 제시하였으며, 이러한 세원공유는 보조금과 성격이 다르다고 주장함.
○ 2세대 이론은 1990년대 이후 정치, 사회, 재정환경이 급격하게 변화됨에 따라 기존의 1세대 이론으로 설명되지 않는 재정위기 현상에 대한 원인파악과 그에 대한대책을 제시하고자 1세대 이론과는 다른 관점에서 정부 간 재정관계 프레임을 구축하고자 하였음.
-특히, Qian, Weingast 등과 같은 시장중시 연방주의론자들은 자신의 사익을 극대화하는 관료나 정치가들에 의해 발생하는 연성예산제약의 해결방안을 모색하는 데 초점을 맞추었으며, 이에 대한 해결방안으로써 경성예산제약(hard-budget constraint)으로 전환 방안 등에 관심을 두었음.
-그리고 정부 간 재정관계가 정부 간 명확한 권한배분, 지방정부의 자율성, 공공시장, 경성예산제약, 그리고 정부 간 권한배분의 법정화 등의 조건을 충족하는 경우, 지방정부가 스스로 자체재원을 중심으로 지역주민에 대한 책임성을 갖고 지역경제발전을 추진해 나갈 수 있을 것으로 보았음.
-그러나 필요에 따라 세원공유의 가능성을 주장한 1세대이론과 달리 주민들이 거주하고 있는 지방정부의 공공재 생산비용에 대해 민감하게 반응할 수 있고, 지방정부에는 시장촉진적인 공공재를 공급하려는 유인을 제공할 수 있도록 지방정부가 공급하는 공공재의 생산비용은 자체적으로 조달할 것을 강조하였음.
○ 또한, 지방자치단체 간에도 연성예산제약을 방지하고 지방자치단체의 재정책임성을 확보하기 위해서 지출 권한과 재원 배분을 최대한 일치시키고, 자체재원을 중심으로 하는 세입의 자율성을 제고하는 것이 필요하다는 주장이 제기됨(Bird, 1999: 3; Shah, 2004: 8).
-세입과 세출의 격차를 이전재원을 통해 확충할 경우 주민들이 누리는 편익과 부담하는 조세비용 간의 괴리가 발생하게 되어 공공서비스의 진정한 비용을 인식할 수 없게 됨.
-이에 따라 곽채기(2004)에서 광역 및 기초자치단체 간의 심각한 수직적 재정 불균형도 연성예산제약을 초래하게 되고 지방자치단체의 재정책임성(local accountability)을 약화시키게 된다고 주장함(곽채기, 2004: 237).
□ 우리나라 재정분권 현황
○ 우리나라의 세출 분권 수준은 낮다고 할 수 없지만, 중앙정부와 지방자치단체 간의 세입 분권 수준에 상당한 괴리가 존재함.
-2018년일반회계 순계 결산을 기준, 우리나라 재정 규모 469조 5,670억 원 중 중앙정부에서는 67.3%, 지방자치단체는 30.8%, 그리고 지방교육자치단체는 1.9%를 조달한 것으로 나타났으나, 중앙정부가 35.7%, 지방자치단체가 47.5%, 지방교육자치단체가 16.8%를 지출한 것으로 나타남.
-즉, 우리나라 전체 재정의 67.3%를 조달하는 중앙정부에서 국가사무의 35.7%를 수행하지만, 전체 재원의 30.8%를 조달하는 지방자치단체에서 국가 사무의 47.5%를 수행하고 있다는 것을 의미함.
○ 2014년부터 2020년까지 당초예산을 기준으로 국세 대 지방세 비중은 2014년 77.6:22.4에서 2020년 75.7:24.3으로 지방세의 비중이 1.9%P 확대되었음.
-중앙정부와 지방자치단체 일반회계 세입 중 지방교부세와 보조금을 제외한 세입을 추정한 결과 2014년부터 2020년까지 중앙정부 세입은 연평균 6.3% 증가하고, 지방자차단체 세입도 연평균 8.2% 증가하여 지방자치단체 세입이 중앙정부 세입보다 빠르게 증가하였음
-이러한 현상은 주로 1단계 재정분권을 통해 지방소비세 세율을 21%로 확대한 것에 기인하는 것으로 판단됨.
· 이와 동시에 부동산거래 확대와 부동산과표 현실화에 따른 취득세와 재산세 세수 증가, 국세인 소득세와 법인세 세수 증가와 연계된 지방소득세 증대 등에도 일부 영향을 받은 것으로 보임.
-동일한 기간에 광역자치단체나 기초자치단체의 세입은 확대됐으나, 지방자치단체 계층의 세입 항목 구성에서 차이를 보임.
· 광역자치단체의 자체재원 비중은 확대되고, 이전재원 비중은 축소된 반면 기초자치단체에서는 자체재원의 비중은 축소되고, 이전재원의 비중은 확대됨
· 이러한 현상은 우리나라 기초자치단체의 세입이 이전재원 중심으로 확충되어 기초자치단체의 연성예산제약이 높아질 가능성이 있음을 의미하는 것으로 판단됨.
□ 지방소비세의 현황
○ 도입 당시 지방소비세는 지역별 소비지수에 따라 배분하는 비교적 단순한 배분방식으로 설계되었지만, 취득세 감소 보전분과 1단계 재정분권 과정에서 배분구조가 복잡해지고, 모호한 정체성을 가지게 된 것으로 판단됨.
○ 지방소비세는 2010년 지방자치단체의 재정자립도를 제고하고 지역경제 활성화 노력과 지방세수의 연계를 강화라는 목적으로 부가가치세의 5%의 규모로 광역자치단체 세목으로 도입되었음.
-지방소비세는 이명박 정부 초기에 시행한 수도권 규제 완화 조치, 중앙정부의 세제개편 등으로 인한 지방세입 여건의 악화, 수도권과 비수도권 간 재정 불균형 완화 대책 마련요구 등을 배경으로 도입되었음.
-지방소비세의 도입은 신장성이 취약한 자산과세 중심에서 소득·소비과세 강화를 통해 지방세 체계의 구조적 개혁의 시발점으로 평가됨.
-도입 당시 지역의 소비와 연계시킬 목적으로 지역내총생산(GRDP)에서 지역의 소비지출을 보여주는 민간최종소비지출로 선정되었는데, 지속적으로 누적되어 온 수도권과 비수도권 간의 경제력 격차로 인해 지방소비세의 수도권 집중 현상은 더욱 강화될 것을 우려되었음
-이러한 수도권 집중 현상을 완화하기 위해 지역별 민간최종소비지출에 권역별 가중치를 적용하여 산출된 가중 민간최종소비지출 비중(이하 소비지수)으로 지역별 비중에 따라 배분하도록 하였음.
○ 2014년 중앙정부의 유상거래 주택에 대한 취득세율 인하 정책으로 인해 감소된 취득세수를 보전하기 위해 지방소비세 세율을 부가가치세의 5%에서 11%로 확대함.
-지방소비세의 세율 인상에 따라 내국세인 부가가치세 규모가 축소되었으며, 이에 따라 내국세를 재원으로 하는 보통교부세와 지방교육재정교부금의 축소, 그리고 취득세율 인하에 따라 취득세분 지방교육세도 감소하게 됨.
-중앙정부에서는 보통교부세, 지방교육재정교부금 그리고 지방교육세 등의 감소분을 추가된 지방소비세로 보전하도록 조치함에 따라 지방소비세의 추가된 재원이 온전히 광역자치단체로 전입되지 않으며, 지방소비세의 배분방식이 복잡하게 변형되었고, 지방소비세의 정체성이 더욱 모호하게 변질되는 계기가 된 것으로 판단됨.
○ 2017년 출범한 문재인 정부는 재정분권 로드맵을 통해 지방소비세는 2019년에 부가가치세의 15%(+4%p 인상), 2020년에 21%(+6%p 인상)로 인상함.
-2020년에 완료된 1단계 재정분권은 지방세 확충, 일부 중앙정부의 기능 이양, 소방안전교부세율 인상, 지방의 재정 격차 완화 등을 핵심 내용으로 하는데, 이 중에서 지방세 확충과 중앙정부의 기능 이양은 서로 직접적인 관련성을 가짐.
-1단계 재정분권을 통해 인상된 지방소비세와 연계하여 국가 균형발전특별회계 포괄보조사업을 중심으로 지방자치단체 사업으로 전환(약 3.6조 원)하였고, 지방자치단체에서 전환사업의 수행 재원을 지역상생발전기금에 추가하여 2022년까지 한시적으로 운용하도록 함.
○ 지방소비세의 도입과 세율인상은 자산과세 중심의 지방세 구조에서 소득·소비과세가 강화되는 방향으로 전환하는 계기를 마련한 것으로 판단됨.
-지방소비세세수는 2010년 도입 이후 2019년까지 연평균 17.4%의 증가하여 지방세 나머지 세목의 연평균 증가율 6.2%에 비해 약 3배 달하는 높은 신장성을 보임.
· 2014년 지방소비세율 인상시 전년 대비 85.7%, 2019년 인상에서는 전년 대비 52.0%의 증가율을 보인 것으로 분석되어, 이러한 신장세는 2014년과 2019년에 지방소비세율이 각각 6%p와 4%p 상향조정된 것에 기인하는 것이로 보임.
-지방소비세도입 이후 자산과세 비중은 지속적으로 하락하는 반면 소득·소비과세 비중은 상승하고 있음.
· 2009년에 지방세 전체에서 거래과세가 차지하는 비중이 30.5%, 보유과세는 23.6%로 자산과세의 비중은 54.1%로 나타나 지방세는 자산과세 중심체계로 구성되었음.
· 지방소비세 도입에 따라 자산과세 비중은 2010년 52.4%, 2014년 50.9%, 2019년 48.9% 등으로 지속적인 하락세를 보인 반면 소득·소비과세 비중은 2010년 34.6%, 2014년 39.6%, 2019년 43.0% 등으로 지방소비세가 도입된 이후 세율 인상 등의 영향으로 지속적으로 상승하는 것으로 분석됨,
○ 취득세 감소 보전분은 수도권 지역에 거의 60% 가까이 안분되어 권역별 재정조정기능을 포함하고 있는 소비지수분에 비해 지역별로 불균등하게 분포되어 있음.
-2019년 현재 지방소비세 징수액 중 소비지수분은 수도권에 30.4%, 비수도권 광역시에 23.4%, 비수도권 도에 46.2%가 안분된 반면, 취득세 감소 보전분은 수도권에 58.1%, 비수도권 광역시에 19.9%, 비수도권 도에 22.1%가 안분된 것으로 나타남.
□ 지방소비세의 문제점 및 개선방안
① 취득세 감소 보전분
○ (문제점) 취득세 감소 보전분 지방소비세로 지방재정조정제도와 지방교육자치단체 이전재원의 결손을 보전하도록 하는 조치에 따라 지방소비세의 광역자치단체 귀속분이 축소되고, 지방소비세 배분구조가 복잡하게 설계되었으며, 우리나라 조세통계에 왜곡을 초래됨.
-취득세감소 보전분은 지역의 소비활동과 전혀 상관없이 중앙정부 조세정책 결과로 빚어진 지방자치단체의 세수결손 비중에 따라 배분하고 있어 지역경제 활성화 노력과 연계를 강화할 목적으로 도입된 지방소비세의 도입목적과는 거리가 있음.
-취득세감소 보전을 목적으로 확대된 지방소비세로 인해 발생하는 보통교부세, 지방교육재정교부금, 취득세분 지방교육세 결손을 보전하도록 하는 조치에 따라 추가된 지방소비세 규모의 절반 정도만 광역자치단체에 귀속됨.
-그리고 각종 이전재원과 교육재정의 재정 중립을 위해 지방소비세의 배분구조가 복잡하게 변형되었음.
-또한, 추가된 지방소비세를 자치단체 간의 재정중립 재원으로 활용됨에 따라 중앙정부의 지방소비세 이체액과 지방소비액 부과액과 일치하지 않아 우리나라 조세부담률을 실제보다 낮게 보이도록 조세통계를 왜곡시키는 결과를 초래함.
○ (개선방안) 현행 소비지수분과 취득세 감소 보전분으로 구분되어 배분되는 지방소비세를 소비지수분으로 통합하여 세제를 단순화시킬 필요성이 있음.
-지방소비세의 배분지표를 통합할 경우, 취득세 감소 보전분에서 담당했던 시군 보통교부세 감소 보전분과 지방교육재정교부금 감소 보전분 등은 지방재정조정 체계를 조정함으로써 해결이 가능함.
-즉, 지방소비세분 조정교부금의 교부 비율을 다소 상향 조정하여 시군 보통교부세 감소분을 보전하고, 지방소비세 세율 축소와 동시에 지방교육재정 교부율을 상향조정하여 지방교육재정교부금 감소분을 보전한다면 자치단체 간 재정 중립이 담보될 수 있을 것임.
· 지방소비세에서 보전되는 지방교육재정교부금은 지방자치단체 세입으로 귀속되지 않기 때문에 지방소비세의 세율 축소는 지방자치단체의 재정수입에 아무런 영향을 미치지 않을 것으로 판단됨.
② 거주지 과세원칙의 배분지표
○ (문제점) 지역의 소비지출만이 집계되는 민간최종소비지출은 지방소비세와 같은 소비과세의 배분지표로는 적합하지 않음.
-민간최종소비지출이 지역의 소비는 적절하게 반영하지만, 제주도와 강원도 등과 같은 관광지나 서울, 부산 등과 같은 권역별 거점도시는 비거주자의 소비가 다른 지역에 비해 상대적으로 많은 지역이지만, 민간최종소비지출에는 이러한 비거주자의 소비행위가 집계되지 않음.
○ (개선방안) 지방소비세의 도입목적인 지역경제 활성화와 세수 간의 연계성과 지방공공서비스 공급의 효율성을 제고하기 위해서 소비지 과세원칙을 구현할 수 있는 배분지표가 마련될 필요가 있음.
-지방공공서비스의 편익은 지역성과 수익자부담 원칙이 전제되어야 함에도 불구하고 현대의 직주분리 현상 등으로 인해 자산과세 중심의 과세체계 하에서는 이러한 기본원칙이 지켜지지 않음.
· 특히 우리나라와 같이 거주지에 기초한 자산과세 중심의 지방세 체계 하에서는 지방공공서비스 공급에 비효율이 발생할 가능성이 존재함
-이러한 비효율은 지방자치단체의 공공서비스로부터 편익을 누리는 주민들에게 과세하고, 소비지 과세원칙을 실시할 경우 해결될 수 있을 것임.
· 지방소비세의 배분지표로 김대영(2012)은 소매업·음식업·숙박업 부가가치세 매출액, 김홍환(2019)은 지역별 개인신용카드와 현금영수증 사용액, 이상훈(2013)은 지역에 토착화된 산업의 매출액으로 산출되는 토착산업매출지표를 제안하였음.
· 선행연구에서 제안한 세 가지 배분지표 중 소비지 과세원칙의 부합성, 통계의 신뢰성과 대표성, 통계 생산 및 적용시점 간 시차 등을 고려하였을 때, 토착산업매출지표가 지방소비세의 배분지표로 가장 타당한 것으로 판단됨.
③ 권역별 가중치 적용
○ (문제점) 지방소비세의 수도권 집중 현상을 완화하기 위해 적용된 권역별 가중치는 지역별 재정형평화라는 소기의 목적은 달성하지 못한 채 지방소비세를 조세본연의 모습과 괴리를 발생시켰으며, 지방자치단체의 과세자주권도 약화시켰다는 평가를 받고 있음.
-지방소비세의 도입 당시, 지역의 소비와 연계할 목적으로 지역내총생산에 대한 지출의 구성항목인 민간최종소비지출을 지방소비세의 안분지표로 선정하였는데, 1970년대 이후 지속적으로 누적되어 온 수도권과 비수도권 간의 경제력 격차로 인해 민간최종소비지출을 그대로 적용할 경우 수도권 지역에 지방소비세 집중현상이 우려되었음.
○ 권역별 가중치 폐지 대신 자치단체 간 재정형평화 기금을 신설하는 방안을 고려할 수 있으나, 지역상생발전기금과 중복성, 기금 조성과 재원배분 과정에 따른 지방소비세제의 복잡성 등의 문제가 노정될 것으로 판단됨
-권역별 가중치 적용은 재정력이 열악한 비수도권 지역에 대한 재정확충을 위해 부득이 한 선택으로 판단됨에 따라 지난 10년 동안 적용되어 온 권역별 가중치 폐지는 이미 기득권이 형성된 비수도권 지역에서의 수용성이 낮을 것으로 예상됨.
-권역별 가중치를 폐지하는 대신 지방소비세의 일부를 자치단체 간 수평적 재정조정 역할을 하는 형평화 기금을 신설하여 재정력에 따라 재분배하는 방안을 고려할 수도 있음.
-그러나, 수평적 재정조정 기능을 일부 담당하고 있는 현행 지역상생발전기금과의 중복성문제와 함께, 형평화 기금의 신설은 지방소비세가 보통교부세와 유사한 이전재원이라는 비판을 면하기 어려울 것으로 판단됨.
-또한, 지방소비세 체계 내에 새로운 수평적 재정조정 재원을 마련한다는 것은 재원 조성이나 배분방식이 어떤 형태로 설계되든지 지방소비세 세제의 복잡성이 다시 야기될 것임.
○ 권역별 가중치 폐지 여부는 조세정책 당국의 정책방향이 조세의 기능 강화에 있는지 아니면 지역적 세수 배분의 형평성에 있는지에 따라 결정될 문제로 판단됨.
-권역별 가중치 적용은 소비지출에 대한 지방소비세의 한계효과가 수도권과 비수도권에서 차별적으로 나타나게 함에 따라 비수도권 자치단체의 지역 경제발전에 대한 인센티브를 제공하는 기능을 하고 있는 것으로 판단됨.
· 수도권 지역의 소비 진작 효과에 대한 지방소비세 한계효과는 1인 반면 비수도권 도지역은 3으로 나타나게 됨.
· 권역별 가중치의 적용으로 인해 지방소비세가 지방자치단체의 과세자주권을 일부 상실하여 조세로서의 성격보다 이전재원의 성격이 강한 세목으로 도입되었지만, 세원이 열악한 지역에서는 지역사회 발전의 노력을 세수 확보와 연계시킬 기회를 부여받은 것으로 볼 수 있을 것임.
④ 자치단체 간 재원조달 책임성 불균형
○ (문제점) 지방의 자율성 및 책임성 제고하기 위한 1단계 재정분권은 광역자치단체의 자율성 및 책임성을 제고한 것으로만 판단됨.
-일반적으로 시도세가 확대되면 광역자치단체는 자체재원이 확충되는 효과와 함께 기초자치단체는 이전재원이 확대되는 효과를 나타냄.
· 광역자치단체는 자체재원인 지방소비세가 확대되고 이전재원인 보통교부세가 축소되는 반면 기초자치단체는 자체재원이 동일한 수준을 유지하지만, 이전재원인 조정교부금과 보통교부세 등은 확대됨.
· 이러한 현상은 재정자립도 추이에서도 나타나고 있는데, 광역자치단체의 재정자립도는 2014년 44.15%에서 2020년 46.27%로 2.12%p 확대된 반면, 기초자치단체는 2014년 25.17%에서 2020년 23.72%로 1.45%p 축소된 것으로 나타남.
○ (개선방안) 현행 시도에만 할당된 지방소비세는 그 귀속범위를 기초자치단체까지 확대할 필요가 있을 것임.
-지방자치단체가 책임성을 갖고 지방재정을 운영하기 위해서는 중앙정부와 지방자치단체간 그리고 광역자치단체와 기초자치단체 간에 재정분권은 확대되어야 하고, 이 과정에서 자치단체 세입에서 이전재원이 차지하는 비중을 축소시키고 지방세와 같은 자체재원의 비중을 확대시키는 자주재원주의에 입각한 것이 진정한 재정분권의 확대로 판단됨.
-1단계 재정분권은 광역지방자치단체에게 지방소비세 세율 인상으로 재원을 확충하는 동시에 광역 및 기초자치단체에 국가균형발전특별회계 포괄보조사업 중 약 3.5조 원(광역: 2.5조 원, 기초: 0.8조 원) 규모의 사업을 지방자치단체로 이양(전환사업)하였음.
-그리고 지역상생발전기금에 전환사업보전계정을 신설하여 2022년까지 한시적으로 광역 및 기초자치단체에 이전과 동일하게 사업을 지속할 수 있도록 재원을 보전해 주고 있음.
-그런데 기초자치단체 입장에서는 이러한 한시적 보전이 종료된 이후 사업을 지속적으로 수행할 재원 마련에 한계를 보일 것이 자명함에 따라 지방소비세의 귀속지를 기초자치단체까지 확대하는 것이 필요할 것으로 판단됨.
· 이럴 경우, 광역자치단체에서 기초자치단체로 교부되는 지방소비세분 조정교부금은 폐지하는 것이 바람직할 것임.
□ 재정효과 분석
○ 앞서 제시한 지방소비세제 개선방안들을 조합하여 구성한 시나리오에 따라 지방자치단체 계층별 및 권역별 지방소비세, 지방세, 세입의 변화와 형평화 분석을 실시함.
-현행지방소비제의 개선방안의 재정효과를 분석하기 위해 지방소비세를 소비지수분으로 통합하고, 지방소비세의 귀속범위를 기초자치단체까지 확대하는 방안, 토착산업매출지표를 소비지수로 활용하는 방안, 그리고 권역별 가중치 폐지 방안 등을 조합하여 시나리오는 구성하였음.
-지방소비세를 소비지수로 통합할 경우 정부계층 간 재정 중립을 위해 지방교육재정교부금 감소 보전분(부가가치세액의 약 1.2%)을 제외하여 지방소비세의 세율을 현행 부가가 치세액의 21%에서 19.8%로 축소하는 것을 가정함.
-지방소비세의 귀속지를 기초자치단체까지 확대하는 경우, 광역자치단체와 기초자치단체에 지방소비세를 60대 40으로 구분함.
· 이러한 비중의 구분은 시군구에 교부되는 지방소비세분 조정교부금의 비중 27.8%, 시군 보통교부세 감소 보전분 3.9%, 기초자치단체 전환사업 보전분 4.3%, 시도전환사업보전분에 대한 조정교부금 4.4%를 합한 결과임.
-권역별 가중치를 폐지하는 방안은 수도권과 비수도권 도 지역의 지방소비세, 지방세, 그리고 세입에 큰 격차가 나타남에 따라, 권역별 가중치의 적용을 유지하는 시나리오들의 결과값에 대해서만 보고하였음.
· 권역별 가중치 폐지는 지방소비세 도입 이후 10여 년 동한 형성된 기득권으로 인해 대부분의 자치단체에서 수용성에 한계가 있을 것으로 보임.
○ SN1이나 SN3에서 광역자치단체의 세입은 증가하는 것으로 나타났으며, 수도권 지역의 세입은 현행배분 방식보다 감소하는 결과를 낳고 있으나, 감소율은 매우 미미한 수준으로 판단됨.
-광역자치단체의 지방소비세, 지방세, 세입 모두 소비지수의 종류와 무관하게 SN1(귀속지: 광역, 소비지수: 민간최종소비지출, 권역별 가중치: 적용)이나 SN3(귀속지: 광역, 소비지수: 토착산업매출지표, 권역별 가중치: 적용)에서 현행 대비 증가하는 것으로 나타남.
· 다만, 특광역시의 지방소비세와 지방세는 SN1에서 현행 대비 감소하는 것으로 나타남.
-기초자치단체의 지방소비세 및 지방세는 SN5(귀속지: 광역 및 기초, 소비지수: 민간최종소비지출, 권역별 가중치: 적용)이나 SN7(귀속지: 광역 및 기초, 소비지수: 토착산업매출지표, 권역별 가중치: 적용)에서 현행대비 감소하지 않음.
· 다만, SN5와 SN7에서 시나 자치구의 세입, SN5에서 군의 세입이 현행대비 증가함.
-수도권지역은 모든 시나리오(SN1, SN3, SN5, SN7)에서 지방소비세, 지방세, 세입 모두 현행대비 감소함.
-비수도권 도 지역의 경우, SN1에서 SN5에서 지방소비세와 지방세는 현행대비 증가하였으나, 세입은 SN1, SN3, SN5에서 현행대비 증가한 반면, SN7에서 미미한 수준(-0.1%)의 감소함.
-비수도권 광역 지역의 경우 SN1이나 SN5에서 지방소비세와 지방세는 현행대비 증가하였으나, 세입은 모든 시나리오에서 증가함.
○ 재정자립도는 SN5와 SN7에서 현행보다 개선되는 것으로 나타남.
-특광역시는 SN3에서, 도는 SN1과 SN3에서 재정자립도가 현행보다 개선되었다. 시군구 등 기초자치단체의 재정자립도는 SN5와 SN7에서만 현행보다 개선됨.
-수도권은 SN5와 SN7에서, 비수도권 광역시는 SN1과 SN5에서, 비수도권 도는 모든 시나리오에서 재정자립도가 현행보다 개선되었음.
○ 형평성 분석 결과를 살펴보면, 시도간 지방소비세의 형평성은 모든 시나리오애서 현행대비 개선되는 것으로 분석됨
-지방소비세 형평성 분석결과, 특광역시에서는 SN1과 SN3에서, 도의 경우 모든 시나리오에서 형평성이 개선되었으며, 시나 군에서는 SN7이 SN5보다, 자치구에서는 SN5가 SN7보다 더 형평한 것으로 분석됨.
-지방세의 경우, 특광역시는 SN1, 도는 SN3, 시군구는 모두 SN5에서 현행방식에 비해 형평성이 가장 많이 개선되었음.
-세입의 경우 특광역시는 SN5에서 도는 모든 시나리오에서 형평성이 개선되었고, 기초자치단체에서는 지방세의 경우와 달리 모두 SN1에서 가장 많이 개선되는 것으로 나타남.
○ 기초자치단체의 세입은 지방소비세가 기초자치단체 할당되는 것으로 가정한 SN5와 SN7에서는 형평성이 현행보다 악화되는 것으로 나타남.
-시군에 지방소비세를 기초자치단체로 할당범위를 확대하는 SN5와 SN7에서 지방세의 형평성은 개선되었으나, 세입의 형평성이 악화되었다는 것은 시군의 보통교부세가 제대로 기능하고 있지 않을 가능성을 있는 것으로 판단됨.
· 보통교부세 교부 전후의 형평성을 비교한 최원구(2016)에서 보통교부세 교부는 광역자치단체 간 형평성을 다소 개선시키지만, 시나 군 간 형평성은 악화시키는 것으로 보고하고 있음.
-SN5와 SN7에서 자치구 세입의 형평성이 악화되는 원인은 재정력 격차에 따라 배분되는 자치구 조정교부금을 폐지하는 대신 자치구 인구 비중에 따라 지방소비세를 배분하는 방식에 있는 것으로 판단됨.
□ 정책제언
○ 지방소비세제 개편방안과 그에 대한 재정효과 분석 결과 다음과 같은 정책방안을 제언하고자 함.
○ 첫째, 지방소비세를 소비지수분으로 단순화하는 것이 필요할 것으로 보임.
-현행 지방소비세의 배분방식이 복잡하게 구성된 것은 취득세 감소 보전분이 추가된 2014년 이후부터임.
· 지방소비세 이양으로 인해 중앙정부의 내국세를 재원으로 하는 보통교부세나 지방교육재정교부금의 결손이 발생하였고, 이러한 결손을 지방소비세로 보전하도록 조치하였음.
· 지방소비세로 세외수입으로 편입되는 시군 보통교부세 결손 보전과 지방교육자치단체로 이전되는 취득세분 지방교육세와 지방교육재정교부금의 결손 보전을 위해 지방소비세의 배분구조가 복잡하게 설정되었음.
· 또한, 시군 보통교세 감소 보전분과 지방교육재정교부금 결손 보전분으로 인해 중앙정부 지방소비세 이체액과 지방소비세 부과액이 일치하지 않아 조세통계의 왜곡이 발생하게 됨.
-일부 지역에서 미미하게나마 세입은 감소하지만, 세제의 복잡성과 조세통계의 왜곡을 방지하기 위해서는 현행의 이원화 체계에서 소비지수분으로 통합하는 것이 절실하게 필요한 것으로 판단됨.
· 지방소비세를 소비지수분으로 통합할 경우, 특광역시와 수도권 지역에서만 지방소비세수가 현행대비 각각 0.6%와 12.2% 감소하는 것으로 나타났으나, 이는 특광역시와 수도권 지역의 취득세가 다른 계층이나 권역에 비해 상대적 많이 징수되고 있음을 보여주는 것임.
· 그런데 특광역시의 세입은 현행 수준을 유지하였고, 수도권의 세입은 현행대비 0.5%수준의 미미한 감소를 보였으며, 이 경우, 광역자치단체 간 지방소비세, 지방세, 세입의 형평성은 모두 개선되는 것으로 나타남.
○ 둘째, 광역자치단체뿐만 아니라 기초자치단체까지도 지방소비세의 배분지표로 활용할 수 있는 소비관련 통계 마련이 시급함.
-지방소비세는 소비과세이므로 지역 소비를 반영하는 지표에 따라 배분될 필요가 있는데, 현재 지방소비세의 배분지표로 활용되고 있는 민간최종소비지출은 지역 소비는 잘 반영하고 있지만, 지역 내 소비의 반영에는 한계를 드러내는 평가되고 있음.
· 선행연구들에서 제안하고 있는 소비지 과세원칙에 의해 배분지표는 현존하는 통계를 자의적인 조작을 통해 산출된 것일 뿐임.
-결국, 원활한 지방재정 운용을 위해서 지방소비세의 귀속범위를 기초자치단체까지 확대할 수밖에 없는 상황에 직면할 것으로 예상됨.
· 1단계 재정분권의 전환사업 보전분은 한시적으로 운용될 예정이지만, 전환사업 보전분이 일몰되면 자치단체 운영이 곤란할 정도로 한계 상황에 있는 기초자치단체도 존재하기 때문에, 기초자치단체의 열악한 재정을 고려하면 일몰이 연장될 수 있음.
· 그러면 지방소비세가 기존의 이전재원이라는 비판과 더불어 변칙적인 세제 운용이라는 비판도 함께 받을 수 밖에 없을 것임.
-현재 광역자치단체는 민간최종소비지출이라는 한계를 갖는 소비지표라도 존재하지만, 기초자치단체와 관련해서는 거의 전무한 상황이므로 행정안전부나 통계청이 주축이 되어 우리나라 지방자차단체들의 소비와 관련된 통계를 마련하는 것이 시급할 것으로 판단됨.
○ 셋째, 우리나라 지방재정조정제도를 종합적인 측면에서 재검토할 필요가 있을 것으로 판단됨.
-지방소비세의 귀속범위를 현행 광역자치단체에서 기초자치단체까지 확대할 때, 시군 및 자치구에 대한 조정교부금에서 지방소비세분을 제외하고, 시군구 지방소비세는 시군 지방소비세분 조정교부금과 유사하게 관내 인구 비중으로 안분하였음.
-현행 지방소비세가 시도세이므로 지방소비세 할당에 따른 기초자치단체 간의 형평성은 산출되지 않지만, 이 경우, 시군구 간 지방세의 형평성은 현행대비 대폭 개선되는 것으로 나타났으나, 시군 간의 세입의 형평성은 악화되었고, 자치구 간에는 미미한 수준으로 개선되었음.
· 지방세에 대한 지니계수의 재정조정계수는 시는 0.062(SN5)와 0.061(SN7), 군은 0.119(SN5)와 0.118(SN7), 자치구는 0.181(SN5)와 0.161(SN7)이 개선되는 것으로 분석됨.
· 세입의 경우, 시는 -0.023(SN5)와 -0.024(SN7), 군은 -0.017(SN5)와 -0.017(SN7), 자치구는 0.003(SN5)와 -0.013(SN7)으로 악화되는 것으로 분석됨.
-이러한 결과는 시군에 대한 보통교부세 배분이 재정형평화 기능을 제대로 수행하지 못하고 있음을 보여주는 결과라고 할 수 있으며, 따라서 보통교부세 산정방식 등 우리나라 지방재정조정제도에 대한 종합적인 점검이 필요할 것으로 보임.
· 자치구의 경우 재정력 격차에 따라 교부되는 조정교부금을 폐지하고 인구비중에 따라 지방소비세를 안분하였기 때문에 자치구 세입의 형평성은 지방세보다 악화되는 것을 예견할 수 있음.
· 그러나 시군의 경우, 지방소비세 배분방식이 지방소비세분 조정교부금의 배분방식과 유사함에도 불구하고 현행보다 개선되었던 지방세의 형평성이 세입에서는 악화되는 현상은 시군에 교부되는 보통교부세의 재정형평화 기능이 제한적으로 작동할 가능성이 제기됨.
· 시군 세입의 형평성 악화라는 결과는 최원구(2016)의 ‘보통교부세 교부 전후 광역자치단체 세입의 형평성은 다소 개선시켰으나, 시군 세입의 형평성은 악화되었다’는 연구 결과와 유사한 것으로 판단됨.