지방자치(행정)체제의 개편방안 - 지방행정계층과 행정구역의 개편대안을 중심으로 - = A Study on Reforming of Local Autonomous (Administrative) System-Focused on Reforming Alternatives of Administrative Tiers and Area-
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1998
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학술저널
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1-113(113쪽)
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최근 공공부문 전반에 대한 개혁과 이를 통하며 보다 경쟁력있고 효 올적인 경부를 구축하고자 하는 노력이 추진되고 있는 바, 본 연구는 이 와 같은 개혁의 입장에서 현재의 지방행정계증 및 행정구역이 지니고 있 는 문제점을 개선하며 주민참여를 ■제고하면서도 지방자치단체의 행경서 비스 공급효율화를 도모할 수 있는 지방행정계중 및 행정구역의 적점모 형을 설경하는테 그 목적을 두고 있다.
이를 위하여 본 연구는 지방행경계층 및 행정구역의 개편 또는 조경 을 요청하는 일반적인 號인을 살펴보고, 기존 이론을 중심으로 개편의 접근방법 및 기준을 검토하였다. 또한, 최근 선진되국의 행정구역개편의 경향!: 개관하는 한편, 현행 우리나라의 지방행정계증 및 행정구역의 문 계점을 분석하고, 이를 토대로 향후 지방자치단체의 역할과 행정수요의 전망에 근거하여 적점한 개선방안을 계시하였다.
대안의 모색에 앞서 지방행경계층구조와 행정구역으로 인한 문계점 을 분석한 결과, 지방행경계충구조의 경우 거래비용의 중대, 행경의 과생 업무 중가 상■ 하계증간 의사전달에 왜곡현상을 초래할 가능성이 높다 는 점이 중요하게 부각되었다. 한편, 행경구역의 문제점으로는 시 ■ 도의 분리로 인한 잔여도부 문제, 지역구조 변화에 따른 실질생활권과의 불일 ■치, 시 승격에 따i 시 ■ 군의 분리와 구역 세분화, 게경력과 지역경쟁력 기반의 취약과 지역 간 볼균형, 과대규모에 따른 주민참여와 통계 의 계 약, 읍 ■ 면 구역 폐지에 따른 :차 행정서비스 권역의 확대 둥으로 나타났다.
이상에서와 같은 현행의 지방행경계중 및 행정구역 이 내포하고 있는
문계점과 향후 행경환경변화 및 행정수요를 고려하며 개편방안간의 차별 성, 현실적용성의 기본방향에 입각하여 지방행정계증 및 행정구역의 개 편방안을 모색하였다. 다음 지방행정계증, 광역자치구역 및 기초자치구역 의 개편을 위한 원칙을 각각의 특성을 고려하며 차별적으로 설경하였다. 우선 지방행경계충은 개편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적함성의 원 칙을 적용하였다. 다음, 기초자■치구역은 기초자치구역의 특성을 고려하여 개편의 원칙으로 생활권과의 일치원칙과 민주성의 원칙을 적용하였으며, 광역자치구역의 경우 개편원칙으로 효올성의 원칙을 적용하였는테, 효올 성의 원칙은 광역자치구역의 설경시에 광역자치단체가 관장기능을 가장 경계 적으로 수행할 수 있는 방안이 고려되어 야 한다는 것이다.
상기의 개편원칙들이 지방행정계중 및 행정구역 각각의 특성들을 충 분히 고려하찌 선경되었다는 전계하에 ユ 원칙들과 성격 또는 방향성이 부합되면서도 듬시에 ユ것을 구체적으로 나타내주는 개편기준을 설점하 였다. 다만 개편기준의 설경에서는 지방행경구역만을 ユ 대상으로 하였 는테, 우선 기초자치구역의 개편원칙으로 위에서 생활권과의 일치원칙 및 민주성의 원칙을 ■제시하였다. 첫■째, 생활권과의 일치원칙은 공간지리 적 개념으로 지표상의 지리 적 조건과 실계적인 일일생활권이 주요 기준 으로 고려하였다. 둘■째, 민주성의 원칙은 이념적 가치개념으로 주민참여 나 주민통계를 주요 기준으로 고려하였다. 한편, 광역자■치구역의 개편원 칙으로는 효올성의 원칙을 계시하고 있는테, 효올성의 원칙은 투입단위 당 생산의 을 나타내는 경계 적 개념으로 규모의 경계와 의부효과의 최 소화를 주요 기준으로 고려하였다.
이상과 같은 원칙과 기준에 따라 향후 지방행경계층과 행경구역에 대 한 개편대 안을 ■제시 하면 다음과 같다.
우선, 지방행경계층의 개편과 관련하여 계기되는 주요 논계는 현행 의 3계증 내 지 4계증의 다중계로 인해 초래 되는 문계 를 해소하고자 하는 것이다. 이를 위 한 대 안으로는 단품계 와 2계층계 방안이 있다.
단충계와 2계誇계는 각기 장단점을 내포하고 있고, 현실적으로 단충 계와 2계중계를 채택하고 있는 국가들도 존게한다. 예를 들던, 단중계는 영국의 런던지역과 대도시권역 ュ리고 비대도시권역의 일부에서 실시하 고 있으며, 2계증계는 일본을 비롯하여 많은 국가에 서 실시 하고 있다. 따 라서 현재 우리나라의 다품계로 인한 문계점을 해소하기 위해서는 단증 계와 2계중계 모두가 대 안으로 고려될 수 있다.
ュ러나 단중계는 일부 대도시를 계되하면, 현실적으로 적용볼가능하 다는 이유 의에도 대폭개편에 따른 정치 ■ 행정적 혼란과 비용올 고려할 경우 대안으로서의 적실성이 없 다. 더욱이 여기서는 지방행정계증의 개 편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적합성의 원칙을 ■제시하였는 바, 단 중계의 경우 이러한 원칙에도 부함하지 않는다.
따라서 지방행정계증의 개편대안으로는 2계증계를 계시할 수 있으 며, 현행의 3계층 내지 4계營을 2계營계로 전환하기 위해서는 3가지 조 함이 가능하다. 즉, 광역자치계증을 폐지하고 기초자치구역과 행정계증을 존치하는 잤 기초자치계층을 폐지하고 광역차지계풍과 행정계층을 존치 하는 것/ ュ리고 행점계脅을 폐지하고 광역자치계脅과 기초자■치계증I 존치하는 것 둥이 ュ것이다.
광역자■치계증을 폐지할 경우에는 광역과 기초간의 기능중복의 폐단 을 해소할 수 있으며, 종적인 의사전달의 신속화와 인력과 경비절감을 통한 행경능률의 ■제고를 기할 수 있다. 반면에 기초자치단체간에 이해가 대림되는 업무에 대한 조경이 어려워지며, 중앙경부와 기초자치단체를
직접 연결하게 됨으로써 중앙집권화를 초래하게 된다.
기초자치계층을 폐지할 경우에도 광역자치계층을 폐지했을 때와 유 사한 잇점을 얻을 수 있는 반던, 광역자■치단체가 음 ■ 던 ■ 동을 직접 관 리해야 한다는 어려움이 있으며, 또한 옴 ■ 면 ■ 듬의 자치 단체로의 지위 전환과 광역자치단체의 규모조정이 새로운 문■제로 대두될 가능성이 많 다.
한편, 행경계층을 폐지할 경우에는 현게 이원화되어 있는 자처계층 와 행정계층을 일원화함으로써 행정력의 낭비를 예방하고, 교통 ■ 통신의 발달로 인한 생활권의 확대에 부응할 수 있다. 반면에 지역에 따라 주민 볼편의 가중과 주민참여를 저하시킬 수 있다.
지방행경계층 개편에 대한 각 대안의 논거를 분권성의 유지측면, 실 현가능성의 측면에서 볼 때, 현계의 3계중을 2계충으로 축소하는 방안이 고려가능하며,2계충화 방안중에서도 행경계충을 폐지하는 것이 분권화 를 유지하는 듬시에 부작용올 최소화히-는 방인:이다. 따라서 광역자치계 증과 기초자치계층을 중심으로 한 2계충계가 적경 계ぞ개편안으로 계시 ■될 수 있다. 현게 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환을 위한 일경이 확정되어 있고, ュ에 따라 세부적 계획 이 추진되고 있는만큼, 행정계증의 폐지도 현행의 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환 일경에 따르는 것이 바람직하다.
다음, 행정구역의 개편대안은 기초자,!구역과 광역자치구역의 개편 으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫 ■째, 기초자치구역 의 개편방안으로는 일부 조경방안과 축소개편방안이 ■제시될 수 있으나, 생활권의 원칙에 입각할 경우 일부조경방안이 보다 적실성을 가지는 반면, 민주성의 원칙에 입각 할 경우 축소개편방안이 적합하다. ュ러나 지방자치계하에서 국가가 지 향해야할 가처적 측면에서 본다면, 장기적으로는 민주성을 보다 계고할
수 있는 기초자치구역의 축소개편방안이 채택되어야 할 것이다. 둘■째, 광 역자치구역(도)의 개편방안으로는 일부조정방안과 확대개편방안이 계시 될 수 있다. 개편방안의 채택은 단기적으로는 현실적 계약조건 즉, 전면 개편에 따른 경■치 ■ 행경적 혼란이나 역사성의 과기 공을 고려하여 일부 조경방안을 체택하되, 장기적으로는 광역자치단체의 명확한 역할이나 기 능을 고려 하며 확대개편방안을 도입 하는 것이 바람직하다.
The purpose of this paper is to criticize the problems of local administrative tiers and area, and to suggest the new alternative of local administrative tiers and area reform.
This study is ① an overall introduction to local administrative tiers and area, including the concept of tier and area, relation between them, the reforming necessities of local administrative tiers area, ② to describe a history of Korean local administrative tiers and area, ③ to describe the present and problems of local administrative tiers and area, and ④ to suggest the reforming alternatives of tiers and area.
According to the analytic result of the problems of local administrative tiers and area, firstly, the problems with local administrative tiers was revealed that there were the higher transformation costs, the limited communication between upper-tier and lower-tier, and so on; secondly, the problems with local administrative area was found that were the discorrespondence between administrative area and substantial region, the limitation of citizen participation and control because of over size, and so an.
The major findings of this study could be summarized as follows:
Firstly, judging from the maintenance of decentralization and feasibility, it is desired that the refoming altarnative of local administrative tiers is the autonomous two-ties (upper-tier and lower-tier) system except for administrative tier(eup, myeon, dong) rather than the present three-tiers system.
Secondly, (1) there are two alternatives in the informing of lover-area(si, gun, gu); adjustment(from the principles of democracy) and reduction(from the correspondence principles between administrative area and substantial region). But, in the long view, it is desired that the refoming altarnative of lower-area is reduction rather than adjustment. (2) there are two alternative in the reforming of upper-area; adjustment and enlargement. In the short view, it is desired that the refoming altamative of upper-area is adjustment rather than enlargement to reflect upon the political and administrative confusion from enlargement; but in the long view, it is desired that the refoming altamative of upper-area enlargement from the dear roles and functions of upper-authorities.
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