2단계 재정분권 추진에 따른 기초자치단체 세입 변동 분석

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○본 연구는 2단계 재정분권 추진이 지방자치단체, 특히 기초자치단체의 재정에 미치는 영향을 분석하고 그 특징을 도출하는 데 목적을 둠.
□ 연구내용
○재정분권 추진 경과와 특징
- 현 정부는 「자치분권 로드맵(안)」(2017.10.26.), 「자치분권 종합계획(안)」(2018.9) 및 「재정분권 추진방안」(2018.10.30.)을 통해 강력한 재정분권을 추진 중
ㆍ 특히 「재정분권 추진방안」은 1~2단계에 걸친 방안을 제시하고 있는데, 이 중 1단계(2019~2020년)는 이미 완료되었고, 2단계(2012~2022년) 추진을 앞둔 상황
- 1단계 재정분권 추진 사항의 특징
ㆍ 자체재원(지방소비세) 확대를 통해 지방재정 자율성 제고
ㆍ 다만 단계적 추진의 연계성 부족, 비정상적 지방세의 정상화 실패, 과세자주권 및 재정 책임성 강화 미흡, 균특 이양사업 재원보전을 둘러싼 갈등 지속 등의 아쉬움 존재
○2단계 재정분권 추진 방안에 대한 평가
- (지방세 확충 측면) 국세와 지방세 비율 목표치 7대 3 수준 달성을 위한 필요세수 규모 과소 산정, 법인지방소득세 인상에 따른 부익부빈익빈 문제 해소 방안의 구체성 미흡, 지방소비세 확대에 따른 기초자치단체(특히 자치구)의 재정자립도 악화 가능성 등을 제시
- (중앙정부 기능의 지방 이양 측면) 기능이양 대상 사업 목록·이양 방식 등의 구체성 부족, 국가와 지방 간 기능 재배분에 따른 자치단체 수준의 재정 부담 변화에 대한 구체적인 분석 결여 등을 언급
- (재정조정 측면) ‘기금’ 운용 방안에 대한 엄밀한 재정효과 분석 부족, 지방교육재정감소분 보전 방식에 대한 논의 부재, 세입 감소 자치단체에 대한 재원 보전 대책 미흡 등을 제시
- (제도개선 측면) 법정전출금의 임의전출금화 및 그 증가분 일부의 공동사업비화 방안의 실효성 부족을 제시하고, 시·도 법정 전출비율의 차등화 및 시·도와 시·도 교육청의 협의를 통한 공동사업 추진의 실효성 검토 등을 제안
○2단계 재정분권 추진 잠정 수정안
- (기본 방안) 법인지방소득세 세율 2배 인상, 지방소비세 세율 5%p 인상(광역과 기초 간 공동세화), 교육세의 지방교육세 전환, 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 시도세 전출 비율 상향조정(특별시·경기도 10% 및 5% → 40%, 광역시 5% → 20%)
- (대안) 기본 방안 + 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 30%, 40% 및 50%로 ‘기금’ 조성 & 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 & 잔여분은 세입감소 자치단체 재원보전
○분석방법 및 주요 가정
- (분석 방법) 법인지방소득세 및 지방소비세 확대와 교육세의 지방교육세 전환 등이 현행 지방재정조정제도에 미치는 파급효과를 종합적으로 고려하여 대안별 세수·세입 효과는 물론 재정형평화 효과도 분석
- (주요 가정) 전체 세수 중립 및 지방재정 순증의 전제 아래 주요 가정
ㆍ 법인지방소득세와 지방소비세 세수 중 특별시·경기도, 광역시 본청 증가분의 각각 40%, 20%는 해당 시·도 교육청으로 전출
ㆍ 이 경우 새로운 ‘기금’ 출연분까지 포함한 법인지방소득세·지방소비세 증가분을 대상으로 시도세 전출금 산정
ㆍ 아울러 지방교육재정교부금 법정교부율(20.79%)의 변화 없이 지방교육재정 중립의 달성을 위해 ‘기금’을 이용하여 시·도 교육청에 대한 추가 전출금 제도 운영
ㆍ 2단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세 세율 5%p 인상분에 대해서도 현행과 동일한 방식의 지역상생발전기금 운영
ㆍ 자치구 일반조정교부금과 보통교부세 산정 시 기금 출연액 및 기능 재배분(균특 이전사업 포함)에 따른 배분액의 80%를 각각 기준재정수요액과 기준재정수입액에 반영
○분석 결과
- (총괄 결과) 1단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세 인상을 전제하고 2단계 대안별로 중앙-지방-지방교육 간 총체적인 재정변화 분석
ㆍ 지방소비세·법인지방소득세 증가(13.32조원)만큼 내국세(부가가치세·법인세) 감소
ㆍ 지방교육재정 중립을 위해 내국세 감소에 따른 지방교육재정교부금 재원의 자연감소분(2.77조원)과 지방교육세 전입금 증가분(5.10조원)만큼 지방교육재정교부금 규모를 줄일 수 있는데, 이는 중앙의 국세 감소 충격 완화에 기여(해당 교부금 7.87조원 절약)
ㆍ 중앙과 지방 간 기능 재배분으로 중앙정부는 4.97조원의 재원을 절약하고, 그 만큼 지방의 지방비 부담이 늘어나게 되지만 이것이 세수증가분 전체를 상쇄하기에는 부족
ㆍ 이러한 과정을 거쳐 최종적으로 지방교육은 재정중립을 유지하지만 중앙은 (-)3.02조원의 재정순감, 지방은 (+)3.02조원의 재정순증 발생
ㆍ 한편 기금 출연율이 높으면 최종적으로 보전해주어야 하는 세입 감소액 규모 감소
- (세수·세입 효과) 지방소비세 및 법인지방소득세 인상에 따라 지방세가 13.32조원(지방교
육세 증가분 포함 시 18.42조원) 증가 예상
ㆍ 세수 측면에서 시세와 군세는 각각 29.1%, 22.2% 증가하고, 특별시세, 광역시세 및 도세는 각각 15.6%, 13.0%, 5.1% 늘어나며, 자치구세는 14.4% 증가
ㆍ 세입 측면에서 광역단체의 세입은 감소하고 대신 기초단체의 세입은 증가하는 경향
ㆍ 한편 기금 운용 및 그 규모 증가는 광역단체의 세입 감소 규모 축소에 기여
ㆍ 또한 기금 운영이 상대적으로 광역시와 도의 일반회계 감소율을 낮추는 동시에, 기초자치단체의 일반회계 증가율도 낮추는 결과 초래
- (형평화 효과) 지방소비세 및 법인지방소득세 인상은 광역단체 간 또는 자치구 간 1인당 세수 불균형 완화에 기여하지만, 도 간 또는 시·군 간 1인당 세수 불균형 심화 야기
ㆍ 1인당 지방세입 측면에서는 동 방안이 기금 운영 여부와 무관하게 특별·광역시 간 또는 광역시 간 또는 자치구 간 또는 도 간 세입 불균형은 완화시키고, 시·군 간 세입 불균형
은 심화 야기
ㆍ 기금 규모가 클수록 세입 불균형 완화의 정도가 커지고 악화 정도는 감소
- (세입감소 자치단체) 세입감소 단체 수는 기금 운용 규모가 커질수록 많아지는 반면, 그
전체 감소액은 줄어드는 경향
ㆍ 다만 기금 운용 규모가 커질수록 광역단체의 세입 감소액은 줄어드는 반면, 기초 시·군에서 세입감소가 발생하거나 그 규모가 증가
- (불교부단체 수 변화) 불교부단체 수는 기금을 운영하지 않는 경우 종전 8개에서 15개로 7개 증가하고, 지방세(보통세) 증가분의 30%, 40%, 50%로 기금을 운용하는 경우에는 각각 3개, 1개, 0개 증가
ㆍ 한편 보통교부세를 교부받지 않던 종전 불교부단체들 중 서울 본청과 경기 본청은 세입이 감소함에 따라 광역단체 간 세입격차를 줄이는 데 기여
ㆍ 반면 경기 수원·성남·용인·화성은 새로 세수가 급격히 증가함에 따라 기초 시 간 세입
격차를 더 벌리는 결과 초래
- (자치단체별) 세입 감소폭은 대체로 특별·광역시·도에서 증가
ㆍ 특별·광역시·도에서 세입 감소폭이 큰 까닭은 시도세 전출금 증가, 자치경찰제 수행에 따른 지방비 지출 증가, 보통교부세 교부액 감소에서 비롯된 현상
□ 정책제언
○2단계 재정분권 추진 방안은 다음의 측면을 고려하여 보다 구체적으로 마련 필요
- 지방재정 중립보다는 순증을 전제로 구체적인 방안을 마련할 필요
ㆍ 지방재정 중립을 위해서는 모든 자치단체의 순세입이 0이 되어야 하는데, 지방자치단체 간 재정여건이 서로 다른 상황에서 이는 달성하기 쉽지 않을 뿐만 아니라, 지방재정순증 없이는 2단계 재정분권 추진을 위한 동력을 확보하기 곤란
- 국세와 지방세 비율 목표치 7대 3 수준 달성에 필요한 세수 규모만큼 국세의 지방세 이양 필요
ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세율을 1.5배가 아닌 2배 인상시키는 방안 제시
- 지방소비세 인상 시 인상분의 광역과 기초 간 공동세 운영을 통해 기초의 재정자립도 악화 완화 필요
ㆍ 본 연구에서는 지방소비세 인상분을 우선 권역별 가중치를 적용한 소비지수를 적용하여 시·도에 배분하고, 각 시·도별로 배분된 금액의 절반은 해당 시·도에 귀속시키고, 나머지 절반은 관할 기초자치단체에 인구 비율로 배분하는 방안 제시
- 기능 재배분 관련 대상 사업 목록 및 이양 방식을 구체화함으로써 그에 따른 자치단체 수준의 재정 부담 변화 분석이 가능하도록 할 필요
ㆍ 본 연구에서는 기초연금의 국가 사업화를 비롯하여 대규모 복지사업 중 영유아보육료와 가정양육수당의 지방 이양 및 자치경찰제 도입을 가정
- 법인지방소득세 인상에 따른 부익부빈익빈 문제를 해소하고 동시에 기능 재배분에 따른 재정 부담 변화를 최소화하기 위한 방안으로 지방소비세·법인지방소득세 증가분의 일정 비율을 재원으로 하는 ‘기금’ 설치 및 그 운용방안의 구체화가 필요
ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 30%, 40%, 50%로 ‘기금’을 조성하고 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 및 세입감소 자치단체에 대한 일부 재원보전 용도로 사용
ㆍ 본 연구의 분석 결과에 따르면 기금의 운영은 세입감소 규모를 줄이고, 동시에 그 출연율을 높이면 세입감소 규모를 더 크게 줄이는 긍정적 효과 초래
- 시 ·도의 법정 전출 비율 차등화를 통해 지방교육재정교부금 자연 감소분을 일부 보전하고 지방교육세 전환 대상 세목 다양화로 지방교육재정교부금 재원을 절약함으로써 그 만큼 국세 감소 충격의 완화를 위한 지방교부세 축소 정도를 낮출 필요
ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 세수 중 특별시·경기도, 광역시 본청 증가분의 각각 40%, 20%를 해당 시·도 교육청으로 전출 가정
ㆍ 다만 본 연구의 분석결과에 따르면 대체로 특별시·경기도와 광역시의 순세입 감소폭이 크게 나타나 이들 지역에 대한 시·도 교육청 전출 비율을 각각 40%, 20%보다는 낮게 설정하는 것이 적절
- 최종적으로 세입 감소 자치단체에 대한 보전 대책을 마련할 필요
ㆍ 본 연구의 분석 결과에 따르면, ‘기금’ 출연율이 30%, 40%, 50%인 경우를 대상으로 할 때 ‘기금’을 통한 재원 보전 이후에도 세입감소 자치단체가 발생하며 그 세입감소액 규모가 각각 (-)2.8조원, (-)1.9조원, (-)1.2조원에 상당
ㆍ 이러한 세입감소액에 대해서는 최소한 지방교부세의 자연감소분(2.6조원) 등을 이용하여 한시적으로 보전해줄 필요
- 또한 주요 시 지역 보통교부세 불교부단체의 재정과잉을 최소화하고, 이를 통해 절약된 재원을 세입감소 자치단체에 대한 보전 재원으로 이용 필요
ㆍ 이들 불교부단체를 대상으로 주요 국고보조사업의 기준보조율 등을 하향 조정하는 방안에 대한 검토 필요
- 아울러 대부분의 기초자치단체에서 순세입이 증가하게 되는데, 이 증가분을 이용하여 1단계 재정분권 과정에서 균특사업의 지방 이양에 따라 신설된 전환사업보전계정 중 시·군·구 계정(0.8조원)을 점진적으로 대체 필요
ㆍ 현재 전환사업보전계정은 2022년까지 운영 후 평가를 통해 일몰한다는 방침이지만, 이는 해결이 어려운 과제로서 그 일부(시·군·구 계정)를 2단계 재정분권의 추진 과정에서 해소하는 것이 더 적절
ㆍ 즉 시·군·구 계정을 2021년 50% 축소, 2022년 100% 축소 등 2021~2022년 동안 점진적으로 축소하는 것이 바람직
ㆍ 시·도 계정의 경우에는 2022년 말 일몰이 가져올 혼란을 방지하기 위해서라도 2023년부터 시·도 조례에 근거하여 광역 단위의 시·도 균형발전특별회계로 전환하고 이를 각 시·도 내 지역 각 격차 완화를 위한 재원으로 운용하는 방안 검토 필요
ㆍ 그밖에 시·군·구 계정의 대체에도 불구하고 기초자치단체의 순세입 증가 정도가 클 경우에는 각 시·도 보조사업의 시도비 부담률을 낮추는 방안도 검토 필요
○한편 본 연구의 분석 결과가 갖는 한계
- 첫째, 2단계 재정분권 추진 방안(2020.3.12. 기준)은 ‘기금’ 조성 방식 및 용도를 다양하게 제시하고 있으나 본 연구에서는 이를 하나의 방식으로 통일시켜 적용
ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 일정 비율로 ‘기금’을 조성하고, 이를 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 및 세입감소 자치단체 재원보전 용도로 이용
한다고 가정
- 둘째, 본 연구에서는 특별·광역시 및 경기 본청을 대상으로 시·도 교육청에 넘겨주는 전출금(시도세 전출금)을 늘림으로써 보통교부세 불교부단체의 재정과잉을 최소화하는 방안을 제안하고 있으나, 그 결과 오히려 이들 단체의 순세입이 감소하는 결과 발생
ㆍ 예를 들어, 서울 본청(특별시)의 경우 순세입이 (-)0.61조원 감소
ㆍ 이러한 순세입 감소 규모를 줄이기 위해서는 시교육청에 대한 시세 전출비율 및 ‘기금’출연 비율을 각각 40% 미만, 30% 미만으로 낮추거나, 자치구 조정교부금의 교부율(서
울, 22.6%)을 하향 조정하는 방안 검토 필요
- 셋째, ‘기금’ 출연금은 물론 기능 재배분에 따른 재원 배분액을 자치구 일반조정교부금 혹은 보통교부세의 기준재정수요액 및 기준재정수입액에 어떻게 반영시킬 것인지에 대한 후속 연구 필요
ㆍ 본 연구에서는 기금 출연금 및 기능 재배분(균특 이전사업 포함)에 따른 기금 배분액의 80%를 각각 기준재정수요액과 기준재정수입액에 더하는 방식으로만 반영
ㆍ 향후 기능 재배분에 따른 지자체별·기능별 세출예산 변화를 어떻게 해당 자치단체의 기준재정수요액에 반영시킬 것인지, 그리고 최종 세입감소 자치단체에 대한 재원 보전 지원액을 해당 자치단체의 기준재정수입액에 포함시킬지 여부도 검토 필요