지방분권시대의 재정분권 강화 방안 - 재정분권강화를 위한 헌법개정방안 모색 -
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2018
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1-87(87쪽)
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□ 연구목적
○ 본 과제는 최근 우리 사회에서 진행되고 있는 헌법개정논의와 관련하여 재정분권 이슈가 헌법개정에 어떻게 반영되어야 하는지에 대해 검토하는 것을 목표로 함.
○ 우리나라 헌법상 지방자치에 관한 규정은 1949년 이후 현재까지 거의 변화가 없음.
- 1995년 지방자치제도가 본격적으로 실시되었지만 이를 규율하는 헌법규정은 과거 지방자치제도가 실시되기 이전의 규정과 거의 동일함.
- 그 사이 지방자치제도가 실시되면서 다양한 문제점이 등장하였는데 이러한 문제를 지방자치시대에 부합하는 방향으로 해결해나가는데 헌법이 도움을 주는 것이 아니라 오히려 장애물이 되는 측면이 있었음(예, 법정외세 신설 문제 등).
○ 개정헌법에서 재정분권 이슈가 충분히 반영될 수 있도록 하기 위하여 다음과 같은 연구들을 진행함.
- 우선 헌법과 지방자치제도의 관계에 대한 일반론을 검토함.
- 그 다음으로는 지금까지 우리나라 헌법에 재정분권관련 헌법규정이 어떻게 변천해왔는지를 검토하였음.
- 다음으로는 독일, 프랑스, 일본의 재정분권관련 헌법개정규정을 비교검토하고, 지금까지 국내에서 공개된 여러 기관의 재정분권관련 헌법규정안도 정리해 보았음.
□ 주요내용
○ 여러 기관들의 헌법개정안을 비교검토하고 또 외국의 재정헌법관련 조문들을 검토한 결과 재정분권강화와 관련하여 중요한 7개 쟁점을 설정하고 그 쟁점과 관련하여서 자치단체의 재정자율성이 강화될 수 있도록 하기 위해 개정헌법에 구체적으로 어떤 조문안이 포함되어야 하는지를 검토하였음.
- 첫째 쟁점은 지방자치단체의 재정자주권과 자기책임성을 인정하는 조문을 신설하는 방안을 제시하였음. 이 조문은 재정분권의 가장 기초가 되는 조문이 될 것임.
- 둘째 쟁점은 중앙정부로부터 지방자치단체로 업무가 이양되는 경우 그에 따른 재정이양도 함께 이루어져야 함을 헌법에서 명시적으로 조문화하는 방안임. 이는 우리나라의 과거 경험상으로도 필요할 뿐만 아니ㅎ라 독일과 프랑스의 헌법 그리고 일본의 2016년 헌법과 지방자치연구회 헌법개정안을 참고하더라도 필요한 조문이라고 판단됨.
- 셋째 쟁점은 둘째 쟁점과도 연관성이 있는 것으로 법률에 의하여 지방자치단체에게 새로운 권한을 신설하거나 기존 권한을 확대하는 경우(업무이양은 아님) 그 업무수행에 필요한 재정수요에 대한 보장책도 함께 이루어져야 함을 헌법조문에서 명시하는 방안임.
- 넷째 쟁점은 지방자치단체의 재정운용 중 세출측면의 문제점으로 예산운용의 자율성을 보장하는 조문을 신설하는 방안임.
- 다섯째 쟁점은 지방자치단체의 재정운용 중 세입측면에서 가장 중요한 쟁점으로 논의되지는 지방세입법권과 관련한 조문을 신설하는 문제임. 이 문제는 헌법 제38조, 제59조와 관련되는 문제인데 이 보고서에서는 제38조는 삭제하고 제59조를 수정하여 법률이 아닌 조례에 의하여 일부 세목에 대하여 자치단체가 입법권을 행사할 수 있도록 하는 방안을 제시함.
- 여섯째 쟁점은 국회에 의한 지방세입법 시 지방자치단체의 의견제출권을 보장하는 조문을 두는 방안임. 현실적으로 지방자치단체에게 지방세입법권을 부여하는 것에는 한계가 있고 실제로 향후에도 지방세에 대한 입법권을 상당부분 국회가 행사할 것인데 이러한 입법과정에서 최소한 지방자치단체의 의견이 충분히 반영될 수 있도록 하는 제도적 장치가 마련되어져야 한다는 것이 이 규정의 신설배경임.
- 일곱째 쟁점은 재정조정에 대한 명시적 헌법규정을 두는 방안임. 특히, 재정조정에 대해 단순히 추상적인 원칙만을 선언하는 것이 아니라 독일의 입법례 등을 참조하여 헌법 자체에서 재정조정에 관한 몇 가지 큰 원칙을 제시하는 방안으로 조문을 제정하는 방안을 제시하고 있음.
□ 결론
○ 본 과제는 최근의 헌법개정논의에서 재정분권관련 조문들의 신설이 어떠한 형태로 논의되고 있는지를 점검하고 미래 지방자치제도의 발전을 위해 그러한 조문이 어떠한 방향으로 마련되어야 하는지에 대해 나름대로의 안을 제시해 보고 있음.
○ 보고서에서 검토한 총 7가지의 쟁점은 재정분권과 관련하여 기존 학자들이 언급하였던 것들 혹은 외국의 비교입법례에서 재정분권과 관련한 조문들을 참조하여 발굴해 낸 것들임.
○ 향후의 헌법개정논의에서 이러한 쟁점들에 대한 충분한 검토를 통하여 개정 헌법이 앞으로의 지방자치제도운영에 도움이 될 수 있는 헌법으로 탄생할 수 있기를 기대해봄.
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