부산울산경남특별연합 구성 단체 간 재원 분담 방안
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2022
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KDC
300
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1-158(158쪽)
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□ 연구 배경 및 목적
○ 우리나라 최초의 특별지방자치단체 ‘부산울산경남특별연합’이 2022년 4월 18일 공식 출범함.
- 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리하기 위하여 설립된 법인인 부울경 특별연합은 2022년 1월 13일부터 시행된 지방자치법에 따라 설치된 우리나라 최초의 특별지방자치단체임.
○ 본 연구는 특별지방자치단체인 부울경 특별연합의 운영 및 사업 추진을 위한 재원에 대한 구성 지방자치단체 간 분담 방안을 강구하는데 목적을 두고 있음.
- 지방자치법 제206조는 부울경 특별연합 구성 단체 간 재원 분담 기준에 대하여 인구와 수행사무의 수혜 범위 등을 고려하여 분담한다고 규정하고 있음.
- 또한, 부울경 특별연합의 규약은 구성 지방자치단체 분담금 중 운영비는 균등하게 부담하고, 사업비는 별도 협의하여 결정한다고 규정하고 있음.
- 부울경 특별연합의 규약은 특별연합의 사무로 자치사무 61개와 위임사무 65개를 규정하고 있음.
○ 따라서, 부울경 특별연합이 사무를 수행하는데 소요되는 사업비에 관한 구성 단체 간 재원 분담 기준은 아직 결정되어 있지 않았으므로, 이를 협의하여 결정하여야 하는 상황임.
- 부울경 특별연합은 2023년 1월 1일부터 본격적으로 사무를 추진할 예정이므로, 그 이전에 사업비 부담에 관한 기준을 설정하여야 할 것임.
○ 이에 본 연구는 부울경 특별연합 사업비가 소요되는 사무별 구성 지방자치단체 간 재원 분담 방안을 제시하는 데 목적을 두고 있음.
□ 부울경 특별연합의 일반현황 및 재정 여건
○ 먼저, 부울경 특별연합 구성 지방자치단체 간 재원 분담 기준을 객관적이고 합리적으로 제시하기 위하여 부울경의 일반현황에 관하여 고찰함.
- 인구 규모는 부산과 경남이 330만 명 수준으로 비슷하지만, 울산은 110만 명 규모로 부산과 경남의 1/3 수준이고, 면적은 부울경의 85%를 차지하는 경남이 부산의 13.7배, 울산의 9.9배 규모를 보임.
- 기초자치단체 수는 경남이 18개 시·군으로 가장 많고, 다음은 부산으로 16개 군·구, 울산은 5개 군·구로 구성되어 있음.
○ 부울경의 재정 규모가 차지하는 전국 대비 비중은 14.98%로 부울경의 인구가 차지하는 전국 대비 비중 15.01%와 유사한 수준임.
- 개별 지방자치단체 기준으로 보면, 부산의 재정규모는 울산의 3배 이상임.
○ 부울경 특별연합 3개 단체의 자체재원 총규모는 11조 4,947억 원이며, 이전재원의 총규모는 15조 6,773억 원으로 자체재원보다 이전재원의 규모가 더 큼.
자체재원의 재원별 규모를 보면, 지방세의 규모는 9조 8,736억 원이고, 세외수입은 1조 6,210억 원 규모임.
- 이전재원의 재원별 규모를 보면, 지방교부세 2조 2,473억 원, 국고보조금 13조 4,301억원으로 국고보조금이 지방교부세의 약 6배에 달함.
○ 재정자립도, 재정자주도 및 재정력지수를 통해 본 부울경의 재정력은 부산과 울산이 경남과 비교하여 상대적으로 재정자립도 및 재정자주도가 높은 값을 보이지만, 재정력지수는 큰 차이를 보이지 않음(<표 Ⅱ-22> 참조).
- 부산과 울산의 재정자립도는 각각 42.39%, 44.28%로 전국 평균 39.91%보다 높지만, 재정자주도는 부산(51.37%), 울산(57.16%), 경남(35.88%) 모두 전국 평균(58.57%)보다 낮은 값을 보임.
□ 간사이 광역연합의 재원 분담 기준
○ 해외사례로는 일본 간사이광역연합 및 영국 광역 맨체스터 연합기구, 독일 슈투트가르트 광역연합, 미국 미네소타 메트로폴리탄 의회, 프랑스 그랑파리 메트로폴의 특별지방자치단체 운영사례를 고찰함.
- 그 결과, 일본 간사이 광역연합의 구성 단체 간 재원 분담 기준이 시사하는 바가 클 것으로 판단되어, 간사이 광역연합의 재원 분담 기준에 관하여 분석함.
○ 일본 간사이 광역연합은 일본의 지방자치법에서 제시하고 있는 경비 분담 기준인 인구, 면적, 지방세 규모, 재정력, 객관적 지표 중, 인구와 객관적 지표만을 사용하고 있음.
- 간사이 광역연합은 인구 규모에서 가장 큰 편차를 보이고, 면적, 재정력에 있어서는 상대적으로 적은 편차를 보이고 있음.
- 그럼에도 불구하고, 간사이 광역연합은 인구와 사업의 수혜 크기를 나타내는 객관적 지표만을 사용하고 있음.
- 반면, 우리나라 부울경 특별연합의 경우는 면적에서 가장 큰 편차를 보이고, 다음으로 인구, 재정력 순의 편차를 보임.
- 우리나라 특별지방자치단체 재원 분담 기준을 제시하고 있는 지방자치법 제206조는 구성 단체의 인구와 사무처리의 수혜 범위를 기준으로 분담하도록 규정하고 있음.
■ 사업별 부담금 산정방식
○ (사업별 부담금 산정방식) 일본 간사이 광역연합에는 광역공공단체와 기초공공단체가 함께 참여하고 있는데, 광역과 기초 간의 사업비 분담 기준을 달리 선정하고 있음.
- 즉, 간사이 광역연합에 참여하고 있는 광역공공단체(부현)와 기초공공단체(정령지정도시)의 인구 규모가 같아도 부담하는 사업비는 차이가 발생하도록 설계하고 있음.
- 예를 들어, 광역공공단체인 시가현의 인구는 141만 명이고, 기초공공단체인 정령지정도시 교토시의 인구는 140만 명인데, 인구만을 기준으로 부담금을 산정하는 광역 방재 사업비의 분담금의 경우, 시가현은 92만엔, 교토시 56만 엔을 부담하고 있음.
· 예를 들어, 인구만을 기준으로 부담금을 산정하는 사업의 총사업비가 1,000만 엔이라고 가정하고, 인구가 140만 명으로 동일한 A정령도시와 C현의 부담금을 산정하면, <표 1>에서 보는 바와 같이, A정령도시의 부담금은 69만 엔이 되고 C현의 부담금은 128만 엔이 됨.
- 이와 같은 방식은 부울경 특별연합에 경남의 창원특례시가 포함될 경우 적용 가능한 방안이라고 판단됨.
- 또한, 향후 우리나라에서 특별지방자치단체가 광역자치단체와 기초자치단체의 연합으로 구성될 경우 구성 광역자치단체와 기초자치단체 간의 활용 가능한 재원 분담 방안의 하나라고 판단됨.
■ 총무비 감액 규정
○ (총무비 감액 규정) 일본 간사이 광역연합에는 총 12개 단체가 참여하고 있는데, 단체에 따라서는 일부 사무·사업에만 참여하는 단체가 존재함.
- 6개 단체는 모든 사업에 다 참여하고, 나머지 6개 단체 중 4개 단체는 1개 사업, 1개 단체는 3개 사업, 1개 단체는 6개 사업에 참여하지 않음.
- 이러한 참여 사업 수의 차이를 고려하여 3개 이하의 사업에만 참여하는 단체의 총무비는 4개 이상의 사업에 참여하는 단체의 1/2만 부담하는 방식을 적용하고 있음.
- 예를 들어, 총무비 총액이 120만 엔이고, 3개 사업에만 참여한 지방공공단체의 수가 3개 단체라고 가정하면, 3개 이하 사업에 참여한 단체의 총무비는 5.71만 엔이 되고, 4개 이상의 사업에 참여한 단체의 총무비는 11.42만 엔이 됨.
· 총 총무비 즉, 3개 이하의 사업에 참여한 지방공공단체 전체의 총무비 5.71×3=17.13만엔과 4개 이상의 사업에 참여한 지방공공단체 전체의 총무비 11.42×9=102.73만 엔을 합하면 총 총무비 120만 엔이 됨.
- 이와 같은 참여 사업의 수에 따라 부담하는 총무비에 차이를 두는 방식은 많은 지방자치단체가 참여할 경우 유용한 방안이라고 판단됨.
- 현재 우리나라에서는 다수의 특별지방자치단체의 설립 움직임이 있는데, 이중 지리산권 특별자치단체의 경우 참여 지방자치단체의 수가 많다는 특성이 있음,
· 특히, 광역교통, 지역개발, 산림관리, 광역의료, 교육연수 등 다양한 사업을 추진하기 때문에 참여하는 지방자치단체에 따라서는 모든 사업에 참여하지 않을 수 있음.
· 이런 경우에 일본 간사이 광역연합의 3개 이하 사업에 참여하는 지방공공단체의 총무비 감액 방식은 벤치마킹의 대상이 될 수 있을 것으로 판단됨.
□ 부울경 특별연합 재원 분담 방안
○ 부울경 특별연합의 61개 자치사무와 65개 위임사무를 그 사무를 추진하는데 별도의 재원이 소요되는가를 기준으로 분류하면 재정사업과 비재정사업으로 분류할 수 있음.
- 자치사무는 61개 사무 중 31개 사무가 재정사업이고, 위임사무는 65개 사무 모두 비재정사업으로 분류할 수 있음.
○ 재정사업을 추진하는데 필요한 재원의 부울경 특별연합 구성 단체 간 분담금 부담기준은 지방자치법이 규정하고 있는 인구 및 추진 사업의 수혜 범위를 기준으로 하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.
- 이는 부울경 특별연합의 경우, 지방자치법에서 명시적으로 인구와 수혜의 범위만을 구성 단체 간 분담금 기준으로 제시하고 있고, 간사이 광역연합과 비교하여 구성 단체 간의 인구, 재정 규모, 재정력 등에 있어서 차이가 크지 않으므로 인구와 사업 수행으로 인한 수혜의 범위를 사업비 분담의 기준으로 정함이 바람직할 것으로 판단되기 때문임.
○ 따라서 부울경 특별연합의 구성 단체 간 경비부담 기준을 첫째, 인구만을 100% 기준으로 하는 경우, 둘째, 인구 및 수혜 범위의 일정 비율을 기준으로 하는 경우, 셋째, 100% 수혜 범위만을 기준으로 하는 경우로 구분하여 부울경 특별연합의 재정사업별 부담기준을 제시함.
- 그 결과 100% 인구 기준으로 분담금 부담기준을 산정하는 재정사업은 공공보건의료위원회 구성 및 운영 사업, 응급의료 전용 헬기 도입 사업 등으로 판단됨.
- 인구 및 수혜 범위의 일정 비율을 기준으로 분담금 부담기준을 설정하는 사업으로는 광역 환승할인 및 환승시스템 구축 사업, 각종 산업진흥 사업, 광역 의료 관련 사업 등이 포함될 것으로 판단됨.
- 수혜 범위만을 100% 반영하여 산정하는 사업으로는 광역 인재 양성사업, 연구 개발 및 응급의료 전용 헬기 운영 사업 등이 적절한 사업으로 분류됨.
□ 정책제언
○ 분담금 부담기준 규정 제정
- 부울경 특별연합의 재정사업별로 명확한 분담금 부담기준을 구성 단체 간에 협의·결정하여 규정에 명문화하여야 할 것임.
· 2023년 1월 1일부터 부울경 특별연합은 사업을 추진할 계획이므로 그 이전에 사업비에 대한 구성 단체 간 명확한 재원 분담 기준을 규정으로 정하여야 할 것임.
- 구성 단체 간 분담금 부담기준은 인구와 수행사업의 수혜 범위를 기준으로 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.
· 따라서 재정사업을 인구 100%를 기준으로 하는 사업, 인구와 수혜 범위의 일정 비율을 적용하는 사업, 수혜 범위 100%를 기준으로 하는 사업으로 구분하고, 개별 재정사업별 구체적인 분담 기준을 설정할 필요가 있음.
· 부울경 특별연합의 사무·사업 분야별 재원 분담 기준(안)은 다음과 같음.
○ 사업비 경감 규정 신설
- 광역자치단체와 기초자치단체로 구성된 특별지방자치단체를 설립할 경우 기초자치단체의 사업비 부담을 경감할 수 있는 규정을 신설할 필요가 있음.
- 부울경 특별연합에 창원특례시가 합류할 경우, 창원시가 기초자치단체라는 점을 감안하여 창원시의 사업비를 경감시켜주려는 방안임.
· 일본의 간사이 광역연합은 광역공공단체와 기초공공단체로 구성된 특별지방공공단체이며, 기초공공단체(정령지정도시)의 사업비 감면을 위한 방안을 강구하여 운용하고 있음.
- 이는 부울경 특별연합에 창원특례시가 합류하는 경우만이 아니라, 향후 광역-기초 간의 특별지방자치단체 설립 시 유용한 재원 분담 방안으로 적용 가능하다고 판단됨.
○ 운영비 감액 규정 신설
- 향후 다수의 지방자치단체가 참여하는 특별지방자치단체를 추진할 경우, 일부 사무·사업에만 참여하는 지방자치단체의 운영비를 감액하기 위한 규정을 신설할 필요가 있음.
· 이는 다수의 지방자치단체 특별지방자치단체를 구성할 필요가 있을 경우, 소수의 사무·사업에만의 참여를 원하는 지방자치단체의 특별지방자치단체로의 가입 용이성을 확보하기 위한 방안으로 활용 가능할 것으로 판단됨.
- 부울경 특별연합의 경우는 부울경 공동사업임에도 불구하고 수혜지역이 특정 단체의 지역에 집중되어 있어 큰 수혜가 없을 것으로 예상되어지는 지방자치단체가 해당 사업에 참가하지 않을 경우 활용 가능하다고 판단됨.
· 이런 경우 해당 단체는 사업비를 경감할 수 있는 장점이 존재함.
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