한·일 어업협상과 국내정치, 1998-1999 : 투레벨게임을 중심으로 = Korea-Japan Fisheries Negotiation and Domestic Politics, 1998~1999 : Analyzed from the framework of a Two-Level Game
저자
발행사항
서울 : 연세대학교 대학원, 2000
학위논문사항
학위논문(석사)-- 연세대학교 대학원: 정치학과 2000. 2
발행연도
2000
작성언어
한국어
주제어
KDC
349.11013 판사항(4)
발행국(도시)
서울
형태사항
viii, 152 p. : 삽도 ; 26 cm.
소장기관
그 동안 한국에서는 외교정책과 국내 변수에 관한 연구가 그 중요성에 비해서 활발히 수행되지 못하였다. 이러한 이유는 한국이 그 동안 처해왔던 정치사회적 상황에서 비롯된 측면이 있다. 비민주주의적 체제안에서 외교 정책에 대한 시민사회와 여론, 미디어 등의 침투성이 약화되어 있었다. 그러나 이러한 경향은 최근 들어 변해가고 있다. 국내외적으로 세계화와 민주화의 과정을 거치면서, 외교정책에 대한 국내행위자의 관심도는 높아졌다. 특히 외교정책적 사안이 경제문제와 같이 저위영역일수록 외교정책에 대한 침투성은 높았다. 더욱이 민주화의 과정과 더불어 미디어의 발달은 국내 행위자들에게 외교정책에 대한 정보를 제공해주었고, 이로 인해 일반 대중의 영향력이 미치는 범위는 점점 넓어져가고 있다. 이러한 현상은 한국과 일본의 경우에서도 예외가 아니다.
이 논문의 사례인 한·일 신어업협상은 외교정책과 국내 변수간의 관계를 중심으로 전개되는 대표적인 연구사례이다. 한·일 신어업협상은 1996년 5월에 시작되어 1998년 9월에 기본협상이, 1999년 2월과 3월에 각각 실무협상과 추가실무협상이 타결되었다. 한·일 신어업협상이 이루어지게 된 배경은 새로운 국제해양레짐의 형성으로 인하여 배타적 경제수역(EEZ)의 획정이 불가피하다는 인식을 한·일 양국이 공유했기 때문이다. 한·일 양국은 협상 초기부터 200해리가 되지 않는 한·일간 수역의 문제를 해결해야만 하는 어려움을 겪었다. 이에 한·일 양국의 협상자들은 어업문제를 먼저 해결하기로 합의하였으나, 전통적 실적의 보장과 공동어업수역의 한계선 설정 등과 같은 팽팽한 협상쟁점을 놓고 평행선을 긋고 있었다.
그러한 가운데 1998년 1월 23일 일본은 기존의 어업협정을 종료하기에 이르렀고, 이로 인해 1년 이내에 새로운 어업헙정을 타결하지 않으면 무협정 상태에서 발생할 어업분쟁을 감수하지 않으면 안되게 되었다. 결국 1998년 9월 25일, 양국간의 정치적 절충으로 한·일 신어업협상은 타결되었다.
본 연구는 한·일 신어업협상의 사례를 분석하면서, 한·일간의 양자적 관계가 역사적 특수성과 힘의 비대칭에서 나타나는 구조적 제약을 포함하고 있다는 문제에서부터 출발하였다. 즉, 한·일 양국 사이에 존재하는 양자적 패러다임(dyadic paradigm)상의 힘의 비대칭성이 협상결과에 어떻게 영향을 줄 것인가에 초점을 맞추었다. 오델(John Odell)은 한·미 통상마찰을 분석하면서‘양국간 국력의 비대칭성이 증가할수록 협상결과도 비대칭적이다’라고 보았다. 또한‘양국간 협상결과는 협상 당사국들의 국력에 비례한다’라고 하면서 양자적 패러다임에서 결정되는 협상결과는 비대칭적인 힘의 구조와 비례한다고 주장하였다.
그러나 강대국과 약소국간의 협상이 모두 같은 결과를 갖는 것은 아니다. 힘의 비대칭에서 나오는 압박은 협상국가의 의지와 협상전략에 따라 결정되기 때문이다. 즉 협상자가 어떠한 협상전략을 선택하느냐, 그리고 어느 정도의 협상력을 가지고 어떠한 방식으로 타결범위 내에서 결정하느냐에 따라 협상의 결과가 달라질 수 있는 것이다. 그리고 결국 이러한 협상국가의 의지와 협상전략은 국내정치적 요인의 영향을 받아 결정된다.
따라서 본 연구에서는 한·일 어업협상을 보다 적실성있게 분석하기 위해 한·일 양국의 국내정치적 조건들을 동시에 분석하였다. 그리고 분석적인 톨로서 퍼트남(Robert D. Putnam)의 투레벨게임(two-level game)이론을 이용하였다. 국제협상의 결과를 분석함에 있어 국제적 수준과 국내적 수준을 동시에 접근하였다. 퍼트남은 국제협상을 국제적 수준(level I)과 국내적 수준(level II)으로 나누고, 협상자의 행위변화를 윈셋(win-set)의 개념을 통해 설명하고 있다. 협상자가 협상에 임할 때 결정하는 중요한 기준은 협상결과를 가지고 국내적 비준을 받을 수 있는가에 대한 여부이다. 협상이 타결되기 위해서는 양국의 비준가능한 범위인 윈셋이 겹쳐야 하고, 이를 통해서 협상전략을 세울 수 있다. 결국 윈셋의 크기는 협상결과에 직접적인 영향을 미친다.
이 사례에서 윈셋을 구성하는 국내정치적 요인을 크게 네 가지로 분류하였다. 첫째, 이익집단의 활성화 및 압력 정도, 둘째, 국내정치 문화, 즉 의회에서 집권당인 여당과 비집권당인 야당간의 정치적 대립 정도, 셋째, 미디어와 여론의 선호도, 즉 미디어의 여론 쟁점화 또는 합일의 과정, 넷째, 협상자의 협상안 선택행위, 즉 차별적으로 선점하느냐 아니면 사전조정을 하느냐이다. 이와 같은 네 가지 국내정치적 변수가 협상전략과 협상결과에 어떻게 영향을 미치는 가를 살펴보았다. 이를 통해 여러 국내 행위자가 갖고 있는 정책선호도가 국가간의 외교정책인 국제적 행위를 규정 지워 주는 사실을 확인할 수 있다.
투레벨게임에서 보면, 작은 윈셋을 가진 국가가 상대적으로 큰 윈셋을 가진 국가에 비해 큰 협상력을 가진다. 일본이 기존의 어업협정을 파기한 것도 한국의 윈셋을 확대하기 위한 전략이었다. 국내적인 이유는 이익집단과 정치권의 강력한 정치적 압력에 따른 윈셋 축소 때문이었다. 따라서 양국 협상자는 축소된 각자의 윈셋을 확대하여 합의를 용이하게 하고자 하였다. 즉 정부간 담합 전략을 통하여 정치적 자산을 상호교환하고 각자의 윈셋의 확대를 꾀하였다. 이외에도 한·일 양국은 이슈연계전략, 발목잡히기 전략, 아젠다 선점전략 등 다양한 전략을 사용하였다.
이 연구에서는 한·일 신어업협상의 변화과정을 투레벨게임의 시각을 통해 다음의 사실을 확인할 수 있었다. 첫째, 정책결정자들은 협상을 유리하게 이끌고자 상대국의 협상 선택가능범위를 좁힐 수 있었다. 둘째, 이익집단들은 자신들의 의사를 정책결정자들에게 전달하여 정책결정과정에 영향을 끼칠 수 있었다. 셋째, 협상자는 상대국보다 더 많은 이득을 얻기 위해 다양한 협상전략을 구사할 수 있다. 그러나 힘의 관계에서 뒤떨어지는 국가는 상대방의 양보를 이끌어내기 위해 발목잡히기 전략을 이용할 수 없었다. 오히려 역효과를 볼 수 있기 때문이다. 넷째, 국내정치적인 합의에 도달할수록 협상력이 약화되는 반면, 외교정책결정과정의 내부적인 합의에 도달할수록 협상력이 강화되었다. 반대로 국내 상황이 갈등일수록 국제협상에서의 협상력은 증가하지만, 정책결정의 내부과정이 어려울수록 협상력은 떨어진다. 다섯째, 협상자체와 협상안에서의 아젠다 선점은 협상력을 강화시킨다.
이와 같은 사례분석을 통해볼 때, 협상자의 의지는 협상자의 선호도, 정치문화의 양태, 협상자와 국내비준자간의 관계와 정치적 영향력이 변수가 되었다. 이러한 변수관계는 압박을 받는 측도 마찬가지다. 협상자는 상대국의 압박 가능성에 대비하여 자신의 정책적 선호도와 정치적 이익의 테두리에서 협상전략을 선택하는 것이다. 물론 공세적 협상전략도 가능하다. 결론적으로 국제협상은 대외적으로 협상대상국과 협력적인 타협점을 모색함과 동시에 국내적인 합의를 함께 구하는 작업이다. 즉 국제협상자는 협상과정에 있어서 국내외적인 영향을 복합적으로 받는다.
The study of domestic variables and their impact on foreign policy has not been popular in Korea until recently. This is basically attributed to the authoritarian political situation that prevailed in the past and which did not allow non-governmental sections to intervene with the government's foreign policy.
With the overwhelming trend of globalization and democratization in and outside of Korea, domestic actors such as the mass media, NGOs and public opinion have been actively influencing the foreign policy making process. The development of mass media has caused the proliferation of information and resulted in the provision of more information, especially in the areas of foreign and economic policy to non-governmental actors.
Therefore, the sphere of influence by the public has expanded to a great extent in Korea and Japan.
This paper evolves around the relationship between the domestic variables and foreign policy making, and its selected case study is the new fisheries negotiation between Korea and Japan, of which the basic negotiation took place between May 1996 and September 1998 and the working-level negotiation between February and March 1999. The negotiation was agreed upon in March 1999. The negotiation was initiated simultaneously by Korea and Japan, having recognized the necessity of establishing the EEZ due to the establishment of the International Maritime Regime.
The premise of this is the notion that structural constraints rise from the bilateral historical uniqueness and the asymmetries of national power between both countries. The Fisheries Negotiation provides a valuable opportunity to analyze the functions of domestic variables and their impact on foreign policy making process, and to see how the asymmetries of power in the dyadic paradigm affect the negotiation process. John Odell has argued that as the intensity of asymmetries between two states increases, the consequence of bilateral negotiation exhibits a higher degree of asymmetries. In other words, the bilateral negotiation is affected by the asymmetric power structure that exists between any two states.
However, the impact of this does not imply that the result of any negotiation between weak and strong states are uniform. Rather, the negotiation is highly influenced by the wills, commitment, value allocation and strategies of each negotiating party. One can argue that the wills, value allocation and strategies by a negotiating party are, to a great extent, influenced and exercised by the factors of domestic politics.
Hence, this study has examined the domestic factors in two states. In doing so, the Two-Level Game as argued by Robert D. Putnam was used as the analytical framework. The two level game analysis enables one to approach the domestic (Level I) and international factors (Level II) surrounding international negotiations. Negotiators must have the negotiation results ratified by their congress and, therefore, in order for the negotiation result to be ratified, both the negotiators win-set must meet at a certain area. Therefore, the size of win-set has direct consequential impacts on the negotiation process and outcome.
This paper has divided the domestic factors into four sub-factors; first is the level of participation and intensity of pressure by interest groups. Second is a domestic political culture. especially the intensity of hostility between the ruling and opposition party. Third is the way that the mass media covers the issue. Fourth is the behavior of negotiators in terms of selection of issues.
Japan defected from the Fisheries Agreement deliberately to maximize her negotiating leverages, that resulted in enlarging the win-set of Korea. The domestic factors of domestic pressures from the interest groups and political realm attributed to the shrinking of the win-set in both countries. Therefore, the negotiators tried to come up with an agreement by enlarging each win-set.
This study has identified the followings by using the two level game analysis. First, decision makers were able to limit the counterparts' scope of options in order to bring about a better negotiating position. Second, domestic pressure groups were able to deliver their demand effectively to the decision makers and influence the decision making process. Third, with wide range of negotiation strategies, the weak state, Korea, was able to implement tying-hands, in order to get a better concession from the strong state, Japan. Fourth, the agenda-setting ability is also a factor influencing the negotiation ability.
In conclusion, this paper has demonstrated that international negotiation(bargaining) is about forming a collaborative equilibrium and seeking domestic consensus. Therefore, international negotiators are influenced by external and internal factors.
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