유·초·중등교육 권한과 사무 배분 과정 탐색 : 문재인정부 초기 ‘교육자치정책협의회’ 활동 중심으로
저자
발행사항
청주 : 한국교원대학교 교육정책전문대학원, 2019
학위논문사항
학위논문(석사)-- 한국교원대학교 교육정책전문대학원 : 교육정책전공 2019. 2
발행연도
2019
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
충청북도
기타서명
Seeking the processes of delegation and administrative work allocation in the preschool, primary, middle, and high schools
형태사항
ⅷ, 211 p. ; 26 cm
일반주기명
지도교수: 엄기형
UCI식별코드
I804:43012-000000037220
소장기관
이 연구는 2017년 6월부터 2018년 12월까지 문재인정부 초기의 유·초·중등교육의 권한 배분 과정, 추진 방향과 내용, 추진 현황, 추진 과정에서의 쟁점과 과제 등을 분석하고 유·초·중등교육의 지방분권의 발전과제와 시사점을 탐색하는데 있다. 문재인정부 초기 교육분권 추진 현황과 성과에 대하여 과정 중심적으로 분석하기 위하여 추진 과정에서 학교, 시도교육청과 교육부, 시도교육감협의회 등 이해당사자 간의 인식, 요구 등을 면밀히 관찰하고 그 과정에서 나타난 쟁점과 과제를 분석하며, 주로 각종 자료를 수집하여 문헌과 자료를 내용분석을 하되 참여적·비통제적 참여 관찰과 면담을 병행하였다.
문재인정부에서는 중앙권한의 획기적인 지방 이양이라는 자치분권정책의 기조 하에 유‧초‧중등교육을 2020년까지 시·도교육청 및 학교로 단계적 이양하고, 교육자치와 지방자치의 연계‧협력 활성화를 통해 주민에 대한 교육서비스의 질 향상시키는 것으로 설정되어 있다. 이에 문재인정부 초기 교육자치 강화 국정과제 실행을 위해 교육부 내 교육자치강화지원팀을 신설하고, 교육부 조직개편을 실행하였으며, 교육자치강화지원팀을 ‘지방교육자치강화추진단’으로 확대 개편하였다. 또한 교육부와 시·도교육청, 교육전문가와 학교현장 대표가 한 자리에 모여 교육자치 강화 및 학교자율화와 관련된 주요 안건들을 심의·의결하는 교육 분야 협치(協治)의 상징 기구인 ‘교육자치정책협의회’가 출범하였다. 이 교육자치정책협의회에서는 교육부와 시도교육청이 공동으로 마련한 「교육자치 정책 로드맵」를 심의·의결하여 발표하였다.「교육자치 정책 로드맵」에는 3대 즉시 이행 과제, 1단계 권한 배분 우선 과제, 2단계 권한 배분 법령정비를 단계적으로 추진할 계획이 담겨 있다. 교육자치 기반을 조성하고 현장의 체감도가 높은 과제 3개를 선정하여 즉시 이행하였으며, 1단계로는 법률적 근거가 없거나 모호한 교육부의 규제적 지침을 원칙적으로 폐지하여 시도교육청 개별 또는 공통으로 수행할 83개 권한 배분 우선과제를 선정하여 이행하였고, 2단계로는 ‘유․초․중등교육의 지방분권을 위한 특별법안’을 마련하여 권한 배분을 위한 법령 제·개정 추진 중에 있다.
교육권한 배분 과제 내용 측면에서의 쟁점은 유․초․중등교육 권한 배분의 방향을 ‘학교자율화’, ‘학교자치’, ‘학교 민주주의’ 등 어디에 둘 것이냐 입장차가 있었으며, 권한 배분 과제에서도 ‘충분하다’와 ‘불충분하다’ 등 온도 차가 있었다. 또한 교육감의 권한을 포지티브 방식으로 규제할 것이냐 네거티브 방식으로 포괄적으로 이양할 것이냐 대립이 있었고, 사무 배분 방식에 있어서도 교육부장관의 사무를 열거하는 방식으로 할 것인가 예시적으로 규율하는 방식을 취할 것이냐 논쟁이 있었다. 교육권한 배분 방식의 법제화 측면에서도 교육의 지방분권을 위해 일괄법을 제정할 것인지 독립법 형태의 특별법을 제정할 것인지 논쟁이 있었다.
교육권한 배분 주체 간의 관점 측면에서도 쟁점이 발생하였다. 지방과 중앙 간의 논쟁 지점은 보충성의 원칙으로 적용해서 원칙적으로 유·초·중등교육의 권한은 교육감의 사무로 해야 한다는 점과 아직 시도교육청이 자치 역량이 부족하고 준비가 되어 있지 않아 권한 배분이 시기상조라는 점이 대립하였고, 권한 배분 과제에 따라 시·도교육청 내 업무당당자 또는 시·도교육청 간에는 ‘권한 배분하라’ 와 ‘권한 배분 하지마라’는 입장 차이가 있었다. 또한 시도교육청으로 권한을 대폭 이양할 경우 지역 간 양극화가 발생할 수 있다는 우려와 그와 반대로 지역 간 특색화를 더 촉진할 수 있다는 긍정적 입장이 대립하기도 하였다. 교육자치정책협의회 추진 과정에서의 쟁점은 교육자치정책협의회 개최가 잘 이루어지지 않은 점에서 ‘의지 없다’와 ‘상황이 안 되었다’는 입장이 대립하였고, 교육자치정책협의회가 심의 조정 기구인지 심의 의결 기구인지에 대한 논쟁이 있기도 하였다. 또한 특별법 제정에 대한 논의에 앞서 유초중등교육의 사무 배분을 담당하게 될 국가교육위원회 신설에 집중해야 한다는 입장과 그와 별개로 교육의 지방 분권은 시급하게 추진해야 한다는 입장이 대립하기도 하였다.
본 연구에서는 유·초·중등교육의 권한 배분을 위해 교육부와 시도교육감협의회 공동 운영한 ‘교육자치정책협의회’의 성과와 한계를 논의하였다.‘교육자치정책협의회’의 성과는 교육 분야 협치(協治)의 상징 기구로서 교육 거버넌스 체제를 구축하였다는 점, 교육부와 시도교육청 공동으로 「교육자치 정책 로드맵」을 설계하여 추진 중에 있다는 점, 국가사무와 자치사무 배분 원칙과 기준을 담은 교육분권을 위한 특별법안 및 일괄법 안을 마련하여 입법추진을 시도하고 있다는 점이다. 반면, ‘교육자치정책협의회’의 발전과제는 현장 체감도 있는 교육권한 배분이 이루어져야 한다는 점, 정치적 안정적 환경 속에서 교육자치정책협의회 운영되어야 한다는 점, 교육자치정책협의회 기구의 위상을 더욱 강화해야 한다는 점이다.
본 연구를 마치며 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 중앙 정부의 관리가 필요한 교육사무와 시・도교육청으로 이양이 가능한 교육 사무를 구분하고 교육정책에 대한 권한과 책임의 주체를 명확히 하도록 국가사무 기준을 명료화 할 필요 있음, 둘째, 실질적이고 획기적인 유·초·중등교육의 권한 배분은 교육부의 기능개편과 국가교육위원회의 설치 등 큰 틀에서 다루어져야 함, 셋째, 시·도교육청에서는 학교를 통제하고나 규제하는 자치법규·제도 개선, 기관 역할 재정립 등에 대한 노력과 함께 사람과 역량(지도자 포함), 문화와 풍토 개선을 위한 노력이 이루어져야 한다는 것이다. 후속연구로는 첫째, 중앙(교육부)에서 지방(시도교육청)으로 권한 배분한 것이 학교로 어떻게 재배분 되고 있는지, 권한 배분 전후의 주요 변화, 효과 및 부작용 등에 대한 후속연구가 필요하다는 점, 둘째, 유·초·중등교육을 시·도교육청과 학교로 권한을 이양될 것 경우를 대비하여 시·도교육청의 자치법규 정비 연구가 필요하다는 점을 제안하였다.
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