In Korea, a huge transition has been under way for the Prostitution Prohibition Policy since the "Act on the Punishment of Procuring Prostitution and Associated Acts" and the "Act on the Prevention of Prostitution and Protection of Victims Thereof" came into effect in 2004. If we compare them with the "Prevention of Prostitution, etc. Act" established in 1961, there has been a change in the definition of "selling and buying sex services"and related official terms. In addition, some of those who should be regulated were recognized as victims.
Like this, a policy is not fixed but always changing. A policy change follows when a specified policy is determined. Therefore, the prostitution prohibition policy is also in the process of transition with various discussions on the issue and alternatives.
The purpose of this study is, first, to observe the dynamic process of policy change by examining what contributes to the change in the prostitution prohibition policy and what the process is like; secondly, to identify the characteristics of Korean policy change by examining the characteristics of change in the prostitution prohibition policy; and, thirdly, to make suggestions for establishing a proper policy direction.
The range of this study is from the year 1961, when the Prevention of Prostitution, etc. Actwas established, to 2004, when the Prostitution Prohibition Law was established. The prostitution prohibition policy for the past 40 years is divided into two periods, on the basis of the establishment and revision of the related laws. The policy change factor of each period was analyzed with the help of Kingdon’s Policy Stream Model.
According to Kingdon, participants are involved in three streams, labeled as policy stream, political stream and policy alternative stream, with some degree of their expertise and narrow down agenda independently. A policy window opens when these streams converge and then a policy changes. Therefore, I examined a transition process owing to the convergence of the streams on the basis of the analysis of the three streams.
Basically, as for factors which have an impact on policy stream, I examined the index of a problem situation, an important event, and a crisis or back flow. Changes in public opinion, the activities of interest groups, changes in the administration, ideological changes in parliament and changes in a political party’s seat were examined as factors that had an impact on the political stream. In addition, the activities of the policy community were examined as factors having an impact on policy alternative.
What contributed to the change in prostitution prohibition policy both in 1995 and 2004? The findings are as follows.
In the case of the Prevention of Prostitution, etc. Act, revised in 1995, the examples of policy stream are the punishment mainly toward women, constitutional petition demand for Proper guidance protection institution, the government’s recognition of its responsibility for damage claims and womens’ organizations’demands for legislation revision. The examples of political stream are changes in the administration, the movement against human trafficking and pro- and anti-opinions on prostitution. Furthermore, the examples of the policy alternative stream are the establishment of the revised Prevention of Prostitution, etc. by womens’organizations, the Korean Women Development Institute and the Ministry of Health and Welfare in 1989, and the establishment of the revised legislation in accordance with the order to eliminate the militant culture by the former president, Kim, Young-Sam. In terms of policy change for the revision of the Prevention of Prostitution, etc. Act, the policy communities were the Ministry of Health and Welfare, Korean Women Development Institute, Korean Church Women United and Korean Women’s Associations United. The policy entrepreneur was the former president Kim, Young-Sam.
In the case of the Prostitution Prevention Law revised in 2004, the examples of policy stream are arson in an engineering institute for women in Kyunggi province, a prostitute’s death due to a fire in a brothel that occurred between 2000 and 2002, a suit against a Korean pimp brought by the Philippine government, accusations against government officials and keepers of brothels related to miserable deaths due to fire, which were brought by Korean Women’s Associations United, and ignorance and distrust of the Prostitution Prevention Law. The examples of political stream are the introduction of participatory government, the employment of female ministers, the increased number of female lawmakers, a proposal to license prostitution and a global standard on human rights. The representative examples of policy alternative stream are the preparation of the Prostitution Prevention Law by Korean Women’s Associations United and a common proposal by 86 members of the government party and the opposition party, including lawmaker Cho, Bae-Suk.
The policy community involved in the establishment of Prostitution Prevention Law includes the Ministry of Gender Equality and Family, the Ministry of Justice, the Korean Women’s Development Institute, a lawmaker, Cho, Bae-Suk and the Human Rights Committee under the umbrella of KWAU (Korean Women’s Associations United). Policy entrepreneurs who helped the window of policy to pass include Ms. Cho, Bae-Suk; Ji, Eun-Hee (Minister of Gender Equality and Family); and the Human Rights Committee under the umbrella of KWAU.
This study can give the following suggestions regarding the policy.
First, the policy entrepreneur has an important role in the policy decision which leads to policy change. A policy can pass the window of policy only when the policy entrepreneur takes an action at the right time, even if the window of policy opens as a result of the convergence of policy stream, political stream and policy alternative stream. The findings show that in the case of the Prostitution Prevention Policy, a policy changes only when there is a policy entrepreneur. Some Women’s Organizations, including Korean Church Women United, have demanded the revision of the Prevention of Prostitution, etc. Act since 1980. In 1989, the revised Prevention of Prostitution, etc. Act was established after being initiated by the Korean Women’s Development Institute. However, these cases were refused because related departments including the Ministry of Justice and the Ministry of Government Legislation concluded in a meeting that it is possible to tackle the issue with only the existing Prevention of Prostitution, etc. Act and impossible to crack down on.
Secondly, a policy alternative is determined regardless of whether it is a proper solution to a policy issue. A solution exists regardless of whether the alternative is proper and then the window of policy opens. The alternativeis decided in this process. There is a great possibility that a policy might be decided in accordance with the preference of activists who participate in policy communities. Even more, there is a great chance that the voices of the group actively participating in the communities are reflected in an ethical policy such as the Prostitution Prevention Policy since the group against the policies, who are opposing policy subjects such as prostitutes and keepers of brothels, don’t participate in the policy alternative stream.
Thirdly, a policy, which gives rise to complications and is symbolic, such as the Prostitution Prevention Policy is mainly decided at the beginning of a regime or administration. For instance, in the case of the Prostitution Prevention Policy, the Prevention of Prostitution, etc. Act was established at the beginning of the Park, Jung-Hee regime. The Prevention of Prostitution, etc. Act was revised at the beginning of the Kim, Young-Sam administration and the Prostitution Prevention Law was established at the beginning of the Roh, Moo-Hyun administration.
Fourthly, in the case of a moral issue related to sex, a policy is easy to change symbolically and the policy subjects’ participation in the policy alternative stream is low. A policy is easily determined without any support or opposition to the policy because of rare participation of the subjects in the stream. As a result, there is a high possibility that we may immediately face difficulties in executing the policy even if it changes. That is to say, it may be easy to decide a policy, but easy to fail to execute it. Therefore, the above-mentioned matters should be considered in establishing policy objectives and deciding a policy.
Fifthly, given the analysis result, participation in the policy stream is advantageous in order to bring policy change. In Korea, the president and appointed government officials have considerable influence. Therefore, it is important to encourage them to be interested in it.

지난 2004년 ‘성매매알선등행위의처벌에관한법률’과 ‘성매매방지및피해자보호등에관한법률’이 시행됨으로써 우리나라 성매매방지정책은 일대 전환기를 맞았다. 1961년 제정된 윤락행위등방지법과 비교해 볼 때 ‘성을 사고 파는’ 행위에 대한 정의 및 공식적인 용어가 달라지고 규제대상자의 일부를 피해자로 인식하게 되었기 때문이다.
정책은 고정되어 있는 것이 아니라 항상 변화한다. 정책변동은 특정정책이 결정됨과 동시에 일어나는 현상으로 성매매방지정책 또한 문제와 대안에 대한 다양한 논의들이 지금도 계속되는 변동의 과정에 있다.
본 연구의 목적은 첫째, 성매매방지정책의 변동을 가져오는 요인은 무엇이며 그 과정은 어떠한지에 대한 고찰을 통하여 정책변동의 역동적인 과정을 살펴보고 둘째, 성매매방지정책의 변동에 있어서의 특징을 고찰함으로써 우리나라 정책변동의 특징을 밝혀내며 셋째, 성매매방지정책의 변동에 대한 고찰을 통하여 바람직한 정책방향 정립을 위한 시사점을 얻는 데 있다.
본 연구의 범위는 윤락행위등방지법이 제정된 1961년부터 성매매방지법이 제정된 2004년까지로 40여 년에 걸친 성매매방지정책을 관련법의 제ㆍ개정을 기준으로 두 시기로 나누어 각 시기의 정책변동요인을 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 분석하였다.
Kingdon은 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름 등 세 가지 흐름에 참여자들이 어느 정도 전문성을 가지고 참여하면서 상호 독립적으로 의제를 좁히는 과정이 진행되다가 이들 흐름이 결합하는 때에 정책의 창이 열리고 정책의 변동이 일어나는 것으로 보고 있다. 그러므로 본 연구자도 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름 이 3가지 흐름을 기본적인 분석단위로 해서 이들의 결합에 의해 이루어지는 변동과정을 고찰하였다.
정책문제의 흐름에 영향을 미치는 요인으로 문제상황의 지표, 중대한 사건이나 위기, 환류를, 정치흐름에 영향을 미치는 요인으로 국민여론의 변화, 이익집단의 활동, 행정부의 교체, 의회 내 이념이나 정당의석의 변화를, 그리고 정책대안의 흐름에 영향을 주는 요인으로 정책공동체의 활동을 살펴보았다.
1995년과 2004년의 두 시기에 성매매방지정책의 변동이 이루어진 요인은 무엇인가? 본 연구의 결과는 다음과 같다.
첫 번째 시기인 윤락행위등방지법이 개정된 1995년의 경우 먼저 정책문제의 흐름으로 여성위주의 처벌, 부녀보도시설 강제 수용에 대한 헌법소원심판 청구, 강제수용에 대한 국가의 손해배상책임 인정 등을 들 수 있으며 정치의 흐름으로는 행정부의 교체 즉, 민선대통령의 당선과 이익집단의 압력으로 여성단체의 기생관광, 인신매매 반대운동, 그리고 여론으로 윤락행위에 대한 찬반론 등을 들 수 있다. 정책대안의 흐름으로는 1989년에 이루어진 여성단체를 비롯한 한국여성개발원, 보건사회부의 윤락행위등방지법의 개정안 마련과 김영삼 대통령의 군사문화청산 지시에 따른 보건사회부의 개정안 마련 등이 있다. 윤락행위등방지법의 개정이라는 정책변동에 있어서 정책공동체로는 보건사회부와 한국교회여성연합회 그리고 한국여성단체연합을 들 수 있으며 정책의 창이 열리고 이를 통과할 수 있도록 한 정책선도자로는 김영삼 대통령을 들 수 있다.
2004년에 이루어진 성매매방지법 제정의 경우 정책문제의 흐름으로는 경기도 여자기술원 방화사건, 2000년과 2002년에 발생한 성매매 집결지 화재로 인한 성매매여성의 사망, 필리핀 정부의 한국 윤락업주를 상대로 한 소송, 한국여성단체연합의 화재참사관련 공무원과 포주에 대한 고발 등을 들 수 있으며 정치의 흐름으로는 참여정부의 등장 및 여성장관의 임용, 여성국회의원의 증가, 여성단체의 법제정청원, 공창제론의 대두, 인권에 대한 글로벌 스탠다드를 들 수 있다. 정책대안의 흐름으로는 한국여성단체연합의 성매매방지 법안 마련, 조배숙 의원 등 여야국회의원 86명의 공동발의를 들 수 있다. 성매매방지법의 제정에 관여한 정책공동체로는 여성부, 법무부, 조배숙 국회의원 그리고 여성단체 연합 산하 성과인권위원회를 들 수 있으며 정책의 창을 통과할 수 있도록 한 정책선도자로는 조배숙 국회의원, 지은희 여성부장관, 여성단체연합 산하 성과인권위원회를 들 수 있다.
본 연구에서 얻을 수 있는 정책적 함의는 다음과 같다.
첫째, 정책의 변동을 가져오는 정책결정에는 정책선도자의 역할이 중요하다. 정책문제의 흐름과 정치의 흐름, 그리고 정책대안의 흐름이 결합하여 정책의 창이 열리더라도 정책 선도자가 적시에 활동해야지만 정책의 창을 통과하게 된다. 연구결과 성매매방지정책의 경우 정책선도자가 있는 경우에는 정책이 변동되지만 그렇지 않는 경우에는 변동이 일어나지 않음을 확인할 수 있었다. 한국교회여성연합 등 여성단체가 1980년대부터 윤락행위등방지법의 개정을 요구하였으며, 1989년 한국여성개발원을 중심으로 윤락행위등방지법의 개정안이 마련되었으나 법무부, 법제처 등 관계부처의 회의결과 기존의 윤락행위등방지법으로도 문제해결이 가능하며 현실적으로 강력한 단속을 할 수 없다는 이유로 보류된 사례가 이를 잘 보여주고 있다.
둘째, 정책대안은 정책문제에 대한 적합한 해결책인지의 여부와는 무관하게 결정되며 합리적으로 결정되지 않는다. 문제 자체에 대한 대안이 적합한지의 여부와는 무관하게 해결책은 존재하다가 정책의 창이 열리고, 이를 넘어설 수 있을 때 결정되는 것이다. 이때 정책공동체에 참여하는 활동가들의 선호에 의한 정책이 결정될 가능성이 크다. 더구나 성매매방지정책과 같은 윤리적인 정책은 정책의 대상자인 성매매여성과 포주 등 정책 자체에 반대하는 집단이 정책대안의 흐름에 참여하지 않음으로써 정책공동체에 활발히 참여하는 집단의 목소리가 반영될 가능성이 크다.
셋째, 성매매방지정책처럼 갈등적이거나 상징적인 정책의 결정은 정권초기에 많이 이루어진다. 성매매방지정책의 경우 박정희 정권 초기에 윤락행위등방지법이 제정되었으며 윤락행위등방지법의 개정은 김영삼 정권 초기에, 성매매방지법의 제정은 노무현 정권 초기에 이루어졌다.
넷째, 성과 관련된 도덕적인 문제의 경우 정책변동이 상징적으로 이루어지기 쉬우며 정책대안의 흐름에 정책대상자들의 참여가 저조하다. 정책대안의 흐름에 정책대상자들의 참여가 없으므로 정책에 대한 지지나 반대가 없이 명분 중심으로 이루어지기 쉬우며 그 결과 정책이 변동되더라도 집행단계에서 바로 문제에 부딪히게 될 가능성이 크다. 그 결과 정책의 결정은 쉽게 이루어지지만 정책집행은 실패를 가져오기 쉬우므로 정책목표 설정 및 결정과정에 있어서 이러한 점이 고려되어야 할 것이다.
다섯째, 분석결과를 중심으로 볼 때 정책의 변동을 가져오기 위해서는 정치의 흐름에 관여하는 것이 유리하다. 우리나라의 경우 대통령과 임명직 공무원의 영향력이 크므로 이들이 관심을 가지도록 유도하는 일이 무엇보다 중요하다.