우리나라 교육정책 결정과정에 관한 연구 : 법학전문대학원 도입정책 사례를 중심으로 = (A)study on the Korean education policy-making process : focusing on the policy making-process of Korea law school system
The purpose of this study is to search for a policy-making process solution to reduce social conflict among the interested parties related to a policy and as a result, to make its implementation smooth.
We introduce as a desirable policy-making process, a Mixed Scanning-Allison Joint Model which follows Allison Model 1 or Model 2 at a fundamental decision stage and Allison Model 3 at a bite decision stage that usually result in a incrementalism decision. Thus, at a fundamnetal decision stage, the political high ranking public officers and politician, Ministers of the Ministry of Education & Human Resource Developement and a policy-related Ministries decides on the direction the education policy to go and at a bite decision stage, a policy committee under the President, the Prime Minister or the Ministry of Education & Human Resource Development is organized and its specifications are discussed and examined in details to avoid resistance of the interested parties.
We analyze an introduction of law school system decision as a case study and examine an applicability of Mixed Scanning-Allison Joint Model to the case. We make extensive use of a data set such as conference record of Presidential Commission on judical Reform, internal documents of Ministry of Education & Human Resource Development, statements of each organization, press reports, public hearings, seminars, and forums to analyze policy-making process in view of Mixed-Scanning and Allison Joint Model. Finally we analyze who participates, how the participants play, how to draw a final agreement at the game called Presidential Commission on Judical Reform.
For the empirical analysis, a questionnaire survey for the public offices of the Ministry of Education & Human Resource Development is conducted to find how the offices rate the amount of power the policy-related group have on a policy-making process and how much they prefers the several proposed policy-making schemes and finally how they evaluate the policy decisions which has been actually happened during the introduction of law school system decision.
There are several important facts we find as follows.
First, following Allison Model 1 or Model 2 at a fundamental decision stage is highly preferred among the officers according to the survey result which reflects the reality that the political high ranking public officers and politicians are the groups which have the most powerful effects on a education policy-making.
Secondly, organizing a policy committee under the Ministry of Education & Human Resource Development as a solution to reduce social conflicts among interested groups related to a policy-making is very highly favored among the public officers. Accordingly we reach a conclusion that Mixed_Scanning-Allison Joint Model can be applied without a serious resistance of the officers of the Ministry of Education & Human Resource Development.
Third, at a fundamental decision stage during an introduction of law school system decision, the President of Supreme Court initiatively offer judical reforms, consequently an introduction of law school system to the President can be viewed as Allison Model 1 because his action is completely against to the interest of the law circles.
Forth, at a bite decision stage, Presidential Commission on Judical Reform is organized among the interested parties and the members of the committee is able to reach final specifications. Although there are several unsatisfactory decisions due to an exclusion of a civil society and loss of taking control of the committee of the Ministry of Education & Human Resources Development, there are some positive aspects in a final agreement. That is, the agreed law school system gives a transferring of jurisdiction of an education of the lawyers to the Ministry of Education & Human Resources Development, taking initiative of judical reforms and maintenance of their power on the law school system to the law circle including the judiciary authorities and hoping and anticipating the better legal service in the future to the citizen's society.
본 연구에서는 교육정책 결정에 따른 사회적 갈등을 최소화 하고, 정책집행을 원활하게 할 수 있는 정책결정 모형을 탐색하는 것이 그 목적으로서 바람직한 정책결정 모형으로는 혼합탐사-앨리슨 모형의 결합모형을 제시하였다. 즉, 교육정책의 근본적, 거시적 단계는 앨리슨 모형 1이나 앨리슨 모형 2의 정책결정 모형을 따르고, 세부적 사항의 정책결정 단계는 정책의 사안에 따라 대통령, 국무총리 또는 교육인적자원부 산하에 공식적 권한을 가진 정책협의체를 구성하여 정책결정을 내리는 앨리슨 모형 3을 따르는 정책결정 모형이다.
혼합탐사-앨리슨 결합 모형의 사례연구로서 법학전문대학원 제도 도입결정과정을 분석하였는데, 분석의 기초자료로는 정부 내부자료 및 국회 자료와 인터뷰, 언론자료 그리고 인터넷 자료와 각 이해단체의 각종 성명서, 의견서, 백서, 보고서, 자료집, 건의문, 결의문, 발언 등을 최대한 이용하였다. 이러한 기초자료를 토대로 사법제도개혁추진위원회라는 정책협의체의 게임장에서 정책참가자가 누구인지, 정책참가자의 입장, 그들의 입장을 결정하는 요인, 행동채널과 게임규칙을 분석하여 엘리슨의 정부정치 모형(모형 3)을 적용하였다.
실증분석으로는 교육인적자원부 공무원을 대상으로 한국의 교육정책에 영향을 미치는 집단의 영향력 평가와 정부 내 정책결정 과정, 사회적 갈등을 해소할 수 있는 정책결정 방안에 대한 선호도, 그리고 법학전문대학원 제도 도입에 따른 정책 효과에 대한 평가와 정책결정 과정에 대한 교육인적자원부 공무원의 인식을 분석하였다.
법학전문대학원 제도 도입 사례분석과 교육인적자원부 공무원을 대상으로 한 설문 조사를 통하여 본 연구에서는 다음과 같은 사실을 발견할 수 있었다.
첫째, 교육정책의 근본적 결정단계에서 앨리슨 모형 1과 모형 2를 따르는 것은 교육인적자원부 공무원을 대상으로 한 실증조사에서도 나온 바와 같이 우리나라 교육정책에 가장 영향력이 큰 정책참가자로 정부조직과 비정부조직을 통틀어 고위 정무직 공무원과 정당, 정치인을 꼽았고, 또한 이런 현실을 반영하여 교육인적자원부 공무원들은 정부 내 정책결정 방법에서도 대통령, 청와대 등 고위 정무직 공무원이 교육정책의 거시적 방향만 정하고, 세부 사항은 교육인적자원부가 주도하는 방안에 대한 선호도가 높은 편에 속했다.
둘째, 정책에 관련된 이익집단 간의 갈등을 해소하기 위한 방안으로 교육인적자원부 주도하에 공식적인 권한을 가진 정책협의체를 구성하고 그 결정을 수용하는 방안에 대한 선호도가 상당히 높게 나와 혼합탐사-앨리슨 결합모형을 시행하여도 교육인적자원부 내에서의 반발은 많지 않을 것으로 사료된다.
셋째, 혼합탐사-앨리슨 모형의 결합모형의 사례 연구로서 법학전문대학원 제도 도입 정책을 집중적으로 분석하였다. 법학전문대학원 제도 도입은 근본적 단계로 사법부의 수장인 대법원장이 법조이익에 반하는 사법개혁을, 그리고 그 일환으로 법학전문대학원 제도의 도입을 결단하였다는 점과, 이것을 국가의 수장인 대통령과 협의 하에 결정한 점에서 앨리슨 모형 1에 해당한다.
넷째, 세부적 단계로 사법제도개혁추진위원회라는 공식적인 권한을 가진 대통령 자문기관이 출범하여 이해집단들이 모여 정책안을 도출하였다는 점에서 그 예를 찾아보기 힘들다. 법학전문대학원 제도 도입의 사례에서는 혼합탐사-앨리슨 모형에 따른 정책결정의 부정적 측면으로서 교육인적자원부가 아닌 법조계가 사법제도개혁추진위원회의 주도권을 가지고 있었고, 시민사회를 대변하는 정책 참가자의 참여가 봉쇄되어 혁신적인 방안을 도출하지 못하였다는 점이 노출되었지만, 긍정적인 측면으로서 각 이해집단간의 입장에서 볼 때, 교육인적자원부는 법조인 양성 교육 관할권을 대법원에서 가져올 수 있었고, 변호사 등 법조계에서는 법학전문대학원 제도 도입에서는 양보를 했지만 법조인 선발 기준과 법학대학원 설치, 평가 등에서 자신들의 영향력을 계속 유지할 수 있었으며, 시민단체는 법학전문대학원 제도를 통해 유능한 법조인의 양성을 기할 수 있는 한편, 법학전문대학원 제도 하에서는 변호사 합격자 수를 늘이는 것이 훨씬 용이하다는 점에서 서로간의 이해관계가 맞아 떨어졌다고 볼 수 있다. 이는 혼합탐사모형의 세부적 단계에서 나타나는 점증주의의 전형적인 예로 볼 수 있다.
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