국 문 초 록


지방행정체제의 개편안과 추진방안은 단순한 관료적 합리성이나 학문적 엄밀성으로만 얻어질 수 있는 것이 아니다. 지방행정체제 개편에 이해관계가 걸려 있는 다양한 집단들간의 갈등과 타협, 경쟁의 과정을 통해 달성되어야 할 정치적인 과정이다. 본 논문은 지방행정체제 개편에 대하여 관계 행위자들에 의해 수용가능한 합리적이면서도 현실적인 안을 도출하고 이를 성공적으로 추진하기 위한 추진방안을 고안해내는 것을 목적으로 국내외의 사례를 분석하고 설문조사를 통해 중앙과 지역의 정치엘리트들의 여론과 이해관계를 분석하였다.
이러한 개편안과 추진방안을 고안하기 먼저 기존의 사회학적/경제학적 이론들과 선행연구 성과들을 정리ㆍ분석하여, 효율성-경쟁력, 민주성, 역사성-자연성, 관계성(균형발전)을 지방행정체제 개편의 가치기준으로 제시하였고, 이어서 3장과 4장에서는 국내외 지방행정체제의 변천 및 개편 사례와 정치권의 개편 대안을 분석하였다.
우리나라의 지방행정구역과 지방자치의 변천과정을 분석한 결과 첫째, 왕권 강화를 위한 중앙집권화의 과정에서 다층제로 형성된 지방행정체제가 비교적 잘 발달해 왔으나 그 과정에서 지역토착세력과의 끊임없는 갈등과 연합을 거쳐 왔으며, 둘째, 비록 제도적으로 완성된 근대적 의미의 지방자치는 아니었지만 말단 촌락 차원에서 지방자치의 전통과 정신이 면면히 이어져 내려왔고, 셋째, 지방행정체제와 지방자치제의 변천이 경제적이거나 행정적인 이유보다는 정치적인 성격을 강하게 지니면서 이루어져 왔음을 알 수 있었다. 따라서 향후 지방행정체제 개편의 과정에서 지역세력의 이해관계와 여론을 중시할 것, 촌락 단위의 자치전통을 고려할 것, 그리고 새로운 지방행정체제 개편 과정은 정치적으로 중립적인 기구와 절차를 통해 정당성을 확보해야 한다는 시사점을 얻었다.
또 95년 시ㆍ군통합에 대한 분석 결과, 비교적 효율성 측면에서 긍정적인 효과를 보았고, 민주성 측면에서도 나쁘지 않은 결과를 가져왔다고 평가할 수 있었으나 도농간 균형발전에 대해서는 부정적인 평가가 주류를 이루었다. 이러한 평가를 바탕으로 주민들의 정서적 갈등을 최소화하면서 균형발전을 추진해야 하며, 민주성을 약화시키지 않으면서 효율성과 경쟁력이라는 가치를 추구해야 한다는 과제를 도출하였다.
제4장에서는 주요 외국의 다양한 지방행정체제 개편 사례를 분석했다. 분석결과 지방행정체제의 개편 방향과 관련하여 첫째, 세계의 주요국들은 신공공관리론에 입각한 효율적이고 간소한 지방행정체제 수립을 위해 노력해왔고 이는 주로 보수정당에 의해 주도되어 왔으나 진보정당도 큰 반대 없이 협력하는 경향이 있었으며, 둘째, 주요 국가들의 지방행정체제 개편과정은 분권화의 과정과 맞물리면서 진행되었으며, 셋째, 각국의 지방행정체제 개편의 효과를 분석한 결과 비용절감과 행정효율성 증대, 그리고 행정서비스의 질을 향상시키는데는 어느 정도 효과를 보았지만 균형발전이나 사회통합이라는 측면에서는 큰 효과를 보지 못했으며 넷째, 지방적 차원의 국가경쟁력 강화를 위해 많은 나라들에서 초광역정부에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다. 또 지방행정체제 개편의 절차 및 전략과 관련, 중앙정부/집권당의 강력한 리더십과 함께 민주적인 절차에 의한 정당성의 확보가 반드시 필요하며, 각종 인센티브를 통해 지역세력을 설득할 수 있어야 하고, 단계적이고 점진적인 도입 추진이 바람직하다는 시사점을 얻었다.
제5장에서는 중앙과 지역의 정치엘리트를 대상으로 개편방향 및 효과와 부작용, 그리고 추진절차에 대한 설문조사를 진행하였다. 그 결과 우리나라의 지역과 중앙의 엘리트들은 현행 지방행정체제의 전면적 개편에 대하여 매우 긍정적인 견해를 갖고 있으나 몇 가지 위험 요소가 잠재해 있다는 점도 발견할 수 있었다. 첫째, 잠재적인 반대 여론이 지역의 각종 정치ㆍ사회ㆍ경제적 이해관계와 결합하게 되면 큰 저항세력을 형성할 수 있는 가능성이 존재하며 도 폐지 문제는 이들 세력의 이해관계와 정서적 연대를 위한 초점이 될 수 있다. 둘째, 민주당과 진보층 응답자들이 중시하는 민주성-자치참여나 균형발전과 같은 가치와 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편과정의 경제성-효율성 논리가 충돌할 때, 민주당 지지세력이나 진보세력이 어떤 태도를 보일지는 예측하기 어렵다는 점이다. 이러한 분석은 지역세력과 진보세력의 이러한 우려들을 잠식시킬 수 있는 대안 마련과 추진방식이 지방행정체제 개편의 성공 여부에 매우 중요한 변수가 될 것이라는 점을 시사하고 있다.
지방행정체제 개편의 추진방식에 있어서 응답자들은 정부나 국회 등 중앙정치세력의 강력한 리더십의 필요성을 인정하면서도 지역주민과의 민주적인 논의 절차 역시 필요하다고 인식하고 있는 것으로 나타났고 추진시기 및 방법에 있어서도 단계적ㆍ점진적 방식을 선호하였다.
마지막으로 본 논문은 지금까지 3, 4, 5장으로 통해 분석한 결과를 토대로 지방행정체제 개편을 위한 대안과 추진방안을 제시하였다. 먼저 광역계층은 치열한 국제경쟁에서 우위를 확보하기 위하여 세계 각국이 초광역정부에 대한 관심을 갖고 있는 현실을 감안하였다. 그래서 현재의 16개 시ㆍ도를 8개로 재편하는 한편, 철저한 기능적 분리를 통해 기초자치단체에 대한 지도ㆍ감독 기능을 없애고 광역행정사무와 지역개발의 장기계획의 수립 및 추진, 관할 시ㆍ군ㆍ구의 균형발전을 위한 조정업무를 수행토록 하였다. 또 현재의 230여개 시ㆍ군ㆍ구는 50-60만 정도의 70개 내외의 통합시로 개편하도록 제안하였고 또 이 과정에서 서울특별시는 그대로 광역자치단체로 두고 기존의 광역시는 도와 통합하되, 대도시로서의 특수한 지위를 인정토록 하였다. 아울러 읍ㆍ면ㆍ동은 마을 단위의 자치에서 진정한 풀뿌리민주주의의 기반이 형성되어 온 우리 역사 및 세계의 사례들을 감안하여 準자치단체화하여 민주주의의 훈련장으로 삼도록 하였다. 따라서 본 논문의 안을 도식화한다면 통합시ㆍ도는 지역개발과 국제경쟁, 그리고 균형발전의 단위로서 경쟁력의 원리가 지배하는 계층이며, 통합시는 서비스공급의 단위로서 효율성의 원리가 지배적인 원리가 되며, 읍ㆍ면ㆍ동은 주민자치의 단위로서 민주성의 원리가 지배하는 단위가 된다.
개편의 절차와 관련해서 본 연구는 단계적이면서 민주적인 절차가 필요하다고 본다. 현재 국회에 지방행정체제개편 특별위원회를 조속히 구성하고, 충분한 시간을 갖고 전문적인 조사와 여론수렴의 과정을 거쳐 과학적이고 민주적인 방안을 도출해 내야하며, 이 안에 기초하여 해당 지방자치단체의 자율적 통합이 주민투표를 통해 이루어질 수 있도록 유도하고 지원하는 것이 필요하다. 또한 일정 비율 이상의 시ㆍ군ㆍ구의 통합이 이루어지기 전 까지는 기존 시ㆍ도 체제가 그대로 유지되는 것이 필요하다. 아울러 지방행정체제 개편을 성공적으로 추진하기 위한 전략으로 첫째, 중앙정부와 국회의 강력한 리더십이 필요하며, 둘째, 일괄적ㆍ급진적 추진보다는 단계적ㆍ점진적 추진전략이 바람직하며, 셋째, 정치적 편파성 논란에 휩싸이지 않도록 중립적 기구와 절차를 통해서 정당성을 확보하는 것이 필요하고, 넷째, 중립적ㆍ전문적 위원회의 실증적 연구와 홍보를 통해 통합이 가져올 이득을 널리 알리는 것이 반드시 필요하며, 다섯째, 협력적 게임의 반복적 경험을 통해 지역세력과 일반주민들이 통합의 잇점을 경험하도록 기회를 제공할 필요가 있으며, 여섯째, 주민에 대한 세제상 혜택, 통합비용의 지원, 지방의원 및 공무원 신분에 대한 특례 등 필요한 인센티브를 제공할 것 등의 전략을 제시하였다.

The current local government system in Korea was believed to be established when Korea was an agrarian society about 100 years ago. It has been criticized by many scholars and politicians for being outdated and inappropriate in this modern era influenced by globalization and localization trend. Numerous proposals for restructuring local government system have been suggested since 1980's from political as well as academic fields. Most of them suggest various alternative local government systems in order to improve efficiency and strengthen competitiveness. Especially in 2005, the ruling party and the opposition party reached a rough agreement to abolish provincial system (Do system) and transform into single-tier system, and establish a new government organization to deal with administrative affairs related to broader area beyond single local government jurisdiction. They also agreed to merge the existing 230 cities (Si) and counties (Gun) into 60 to 70 larger units to save governing cost and convert townships and villages (called Eup, Myun and Dong which are smaller units under Si and Gun) into semi autonomous entities. However, this agreement reached by major parties is viewed somewhat revolutionary and has not been realized yet as a formal decision of National Assembly. And it seems that the restructuring of local government system is very difficult to be realized even if it is agreed upon. The restructuring of local government system cannot be achieved through only bureaucratic rationality with theoretical basis. It is a political process in which interests of various groups conflict and compete with each other. So some alternative restructuring model of local government system can be realized not because it is rational but because it is acceptable to the groups related to the matter. The purpose of this study is to suggest an alternative model of local government system and the strategy for its realization.
To design the alternative local government model in terms of feasibility, this study emphasizes subjective, empirical and historical factors rather than objective, theoretical and logical factor. It was attempted to consider various domestic and international cases of restructuring local government system and analyse the interests of the groups concerned.
In chapter 2, the previous economic and sociological theories and case studies on the restructuring of local government system were reviewed and 4 categories of standard for restructuring were deducted - efficiency and competitiveness, democracy, history and nature, relationship and balance.
In chapter 3, historic transition of korean local government system and the case of restructuring, specially that of city-county merger in 1995 were reviewed and some implications for the alternative model were elicited.
In chapter 4, some external cases including U.K, Japan, Germany, France, U.S were studied and some implications for the alternative model were elicited.
In chapter 5, a survey was made to confirm how the political-social elites react to the issue of restructuring of local government system.
In chapter 6, an alternative model of local government system and the procedure and strategy for realization were proposed based on the results of internal and external case studies and survey made in chapter 3, 4 and 5.
In conclusion, this study suggests two and half tier system of local government. In the provincial level, existing 16 metropolitan cities-provinces are merged into 8, which is quite different from popular idea of abolishing provincial level. New 8 metropolitan cities and provinces transfer many its role to the city and county level and the function and role between both tiers are thoroughly divided and the province is no longer the supervisor of city and county. Instead, the province and metropolitan city manage administrative affairs of broad area beyond single city or county and make development of broad area to strengthen international competitiveness of the region. It also has roles to accomplish the balanced development among cities and counties.
In the city-county level, this study suggests to merge the existing 230 cities and counties into about 70 ones. Many theories and case studies shows that the administrative cost of city and county becomes lowest when the population is about half million. And the absolute majority of the respondents agreed upon the merger of city and county into 60~70. The merged cities and counties are expected to supply administrative service to the inhabitants more efficiently .
The lowest tier of local government system, town and village (Eup-Myun-Dong) are not autonomous entity but a lower government apparatus. This study suggests that town and village should be changed into semi autonomous entity of its own people. A study on the history of Korean local government system and the practice of local government system in the advanced countries shows that town and village is the most appropriate place for grass-root democracy. So granting town and village the status of self-ruling entity will make up for the democratic characteristics which may be weakened by the expansion of city and county.
In addition to the alternative model, this study suggests the procedure and strategy for the realization of the new model.
First, strong leadership of central government is very crucial for the successful reconstruction of local government system.
Second, we had better try to realize the alternative model gradually and step by step.
Third, it is very important to get legitimacy for the restructuring by politically neutral organization.
Fourth, it is very important to study and let people know the advantages of the restructuring.
Fifth, it is necessary to make people experience the advantages of the restructuring by cooperative activity of inhabitants of different region.
Sixth, it is necessary to grant strong incentives to the groups involved to increase the possibility of the restructuring.