This paper provides a macroscopic and comprehensive consideration of the history of United States immigration policies, from the establishment of the U.S.A. through to the 1920s, with the aim of grasping the continuity and transitional aspect of U.S. immigration policy. The paper focuses on the following problems. Firstly, who has been accepted and excluded by the immigration policies and what was the basis for that acceptance and exclusion. Secondly, what kinds of policies have been specifically used? Thirdly, what factors were important for forming the immigration policies? And finally, how can we characterize the change in U.S. immigration policy?
Although, ever since its establishment, the U.S. has positively encouraged the inflow of economically valuable people, the country's policies have constantly regulated the entry of undesirable immigrants. Americans have attempted to judge immigrants based on their value, productivity, and social desirability so that they could be easily assimilated into American life, and so that they would have a minimal and favorable impact on American society. In addition, Americans differentiated the acceptance attitude towards immigration according to whether the country should be a haven for the poor and the oppressed and have to provide equal opportunities as a nation of immigrants that has room and resources for additional people and is strong enough to absorb large numbers of foreigners without endangering its own society and institutions.
The antebellum general power of control over the movement of persons belonged to the police power of each state, which meant that the power of state government was superior to federal government in terms of immigration. Many states restricted immigration of categories including criminals, paupers and the mentally and physically disabled, persons suffering from contagious diseases, people of color, and conscientious objectors. State authorities controlled these classes of undesirable persons at the ports of entry by means of head tax, bond and commutation fees, health fees, inspections, etc. Once admitted into the country, immigrants were restricted in areas such as the naturalization procedure and the right to vote. While the federal government encouraged immigration through land policies, naturalization policies, etc., regulated un-Americanized persons, peoples to become public charge by means of the Alien and Sedition Acts, Passenger Acts, etc. In particular, with the effect that 'undesirable immigrants' were selected before they leave their homelands, the Passenger Act can be understood as the elementary form of 'pre-inspection of immigration'.
Because a state's right was superior to federal right in terms of the establishment and execution of immigration policy, the myth that U.S. immigration policy was not worked well or tried to choose the open-door policy until the end of the nineteenth century has been maintained. However, it remains to be evaluated whether constitutionally valid state immigration policy embodied the national immigration policy of the U.S. under the federalist system. In fact, immigration law prior to 1876 was a complex hybrid of state and federal policy.
Ultimately, a series of Supreme Court cases solved jurisdiction dispute. These cases circumscribed the strategy, tactics, and behavior of both sides in the controversy related to immigration. The pre-Civil War Supreme Court maintained a strain between state police power and federal commercial power related to immigration jurisdiction. After the Civil War, however, the judgments of the Supreme Court tended to support the exclusive authority of the federal government over immigration jurisdiction. In particular, two cases that the Supreme Court had decided on in 1876 confirmed the doctrine that regulation of immigration is the exclusive authority of the federal government. These precedents were decisive turning points in the establishment and execution of U.S. immigration policy.
Accordingly, the federal government comprehensively systematized immigration policies at the national level, which they achieved through large-scale expansion of administrative power. The racial regulation of immigration gradually enlarged and strengthened, starting with the Chinese Exclusion Act in 1882. Later, Eastern and Southern Europeans were excluded through the Literacy Test Act of 1917. At that time, racial exclusion was usually linked with economic, religious, and cultural prejudice and conventional exclusive categories. Simultaneously, coping with the scale of rapidly increasing immigration, the regulation method of immigration transformed from the existing qualitative regulation method to the quantitative regulation method, that is, it limited the overall number of immigrants. The final consequence of this kind of the process was the Immigration Quota Act in the 1920s. By introducing the collective and quantitative regulation of specific ethnicities or races with qualitative regulation based on existing individual characteristics, the federal government could drastically reduce the flow of 'undesirable and unwanted' immigration. Moreover, according to the changing international environments and the rise of the U.S. to world power, while international policy considerations and national security consideration increased, the pre-inspection system of immigration became diffused and strengthened. In this way, the visa system was established, along with the quota system, as the general regulation system of immigration. Like this, although a policy was in place to limit legal immigration, the policy of encouraging the immigration of Mexicans and Filipinos existed in parallel. They were 'undesirable' peoples in terms of their race and culture, but they satisfied the economic needs of the United States at that time. Thus, the segmentation phenomenon of the immigration policy was very settled.
These four principles of immigration policy, namely racial regulation, quantitative regulation, the pre-inspection system, and the segmentation of immigration policy, have been maintained with the foundation of policy up to this date since their establishment in the 1920s.

본 논문은 미국의 건국 초기부터 1920년대까지 전개된 이민정책의 역사를 거시적이고 종합적으로 고찰함으로써 이민정책의 연속성과 그 변화양상을 파악하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 논문은 다음 사항을 중심으로 살펴보고자 한다. 첫째, 미국은 이민정책을 통해 과연 누구를 받아들이고 거부해 왔었는가. 그리고 그러한 수용과 배제의 근거는 무엇이었는가. 둘째, 이민을 수용 또는 배제하기 위해 구체적으로 어떤 정책들을 구사해 왔었는가. 셋째, 수용과 배제의 특정한 이민정책 형성에는 어떤 요인들이 중요하게 작용하였는가. 넷째, 미국 이민정책의 변화를 어떻게 특징지을 수 있을 것인가.
미국은 건국 이래로 경제적으로 가치 있다고 여긴 사람들의 유입을 적극적으로 유도하고 장려하는 한편, 바람직하지 않다고 여긴 사람들에 대해서는 꾸준히 입국을 규제해 왔다. 미국인들은 한편으로, 이민자들이 가치 있고 생산적이며 사회적으로 바람직한지, 미국적 삶에 쉽게 적응·동화할 수 있는지, 그리고 그들의 유입으로 인한 사회적 충격이 최소화되고 우호적일 수 있는지에 대해 판단하고자 하였다. 다른 한편, 미국인들은 미국이 이민자의 나라로서 가난하고 억압받는 자들을 위한 피난처이며 공평한 기회를 부여해야 한다는 주장에 대한 동의 여부, 추가되는 인구를 위한 여지와 자원이 충분한지, 그리고 사회와 제도의 안전을 유지하면서 이민을 흡수할 정도로 충분히 강한지에 대한 판단에 따라 이민에 대한 수용 태도를 달리했다. 이러한 판단 기준은 결국 미국의 정체성 유지와 경제적 이해관심 제고라는 양대 요소가 교차되고 상호 작용하여 정책의 준거로 작용되어 왔음을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 다시 말해 미국의 이민정책은 정체성과 경제적 이해관심의 실현에 바탕을 두고, 이주해 오는 이민자에 대한 특성화와 미국의 입장 및 상황에 대한 판단에 따라 보다 자유주의적이거나 보다 제한주의적인 형태를 보였던 것이라고 할 수 있다.
남북전쟁 이전까지는 사람들의 이동을 관리하는 권한이 주 경찰권에 속한 문제였다. 그래서 연방 정부보다는 주 정부가 이민 문제에 관해 우세한 상황이었다. 많은 주들이 범죄자, 극빈자와 무능력자, 전염성 질병환자, 흑인, 그리고 가톨릭교도나 급진주의자 등 이데올로기적 반대자 등에 대해 입국을 규제하였다. 이런 부류의 바람직하지 않다고 여겨진 사람들은 입국 당시에 주 당국에 의해 입국세, 보증금 및 대체요금, 보건료, 검열 부과 등을 통해 규제되었고, 입국 후에는 귀화 절차, 선거권 부여 절차 등에 있어서 많은 제약을 받았다. 연방 정부 또한 토지 정책, 귀화 정책 등을 통해 이민을 장려하는 한편, 외국인법 및 보안법, 승객법 등으로 비미국적인 인사들이나 사회적 부담이 되는 자들의 입국을 규제하였다. 특히 승객법은 소위 ‘바람직하지 않은 이민’이 고국에서 출항하기 이전에 선별되도록 하는 효과를 지닌 것으로서 ‘이민 사전 검열제’의 초보적 형태로 이해할 수 있다.
이민정책의 수립과 집행에 있어서 주 우위의 시대라는 점이 19세기 말까지 미국 이민정책의 부재 또는 이민 개방 내지 자유 이민 정책의 유지라는 신화가 유지되는 데 상당 정도로 기여했던 이유로 보인다. 그러나 헌법에 위배되지 않는 선에서 이루어진 주의 이민정책들은 연방주의 하에서 미국의 국가적 이민정책으로 평가되어야 한다고 판단된다. 실제로, 1876년 이전의 이민법은 주와 연방 정책의 복합적인 결과물이었다. 연방정부의 정책결정자들은 특정한 지역의 정책들을 승인했다. 연방의회는 주 검역법들과 흑인 자유민을 배제하는 주법들을 명백히 승인했다. 연방대법원은 일정한 범주의 이민 규제를 주 경찰권 문제로서 지지하였다. 그리고 연방행정부는 주 법률들에 의해서만 구현되고 있는 정책들을 외국 정부가 존중할 것을 외교적으로 요구했다. 이민을 필요로 하는 국가적 요구와 감정뿐만 아니라 인간의 이주에 대한 정책을 주의 권력 속에 유지하고자 하는 욕구들이 결합됨으로써, 전국적 범위에 걸쳐 통일적으로 적용되는 국가 이민 정책들을 제정하고 집행하는 데 있어서 많은 어려움이 존재했다. 국가적 대립과 갈등의 원천이 되었던 노예제 문제가 해결되었을 때, 국가적으로 통합되고 일관된 이민 규제도 본격적으로 가능하게 되었다.
남북전쟁을 거치면서 이민 정책의 수립과 집행에 관련한 주권과 연방권 사이의 불명확한 관할권 문제가 상당 부분 극복될 여지가 생겼다. 이민 관할권 문제를 최종적으로 해소한 것은 연방대법원에서 이루어진 일련의 판결들이었다. 대법원의 판결은 이민을 둘러싼 논쟁의 찬성과 반대 양쪽 세력의 전략과 전술, 행위를 규정한 중요한 요인이 되었다. 남북전쟁 이전에 이민관할권과 관련하여 연방대법원의 해석은 주의 경찰권과 연방의 통상권 사이에서 긴장을 유지하였다. 그러나 남북전쟁 이후 연방대법원의 판결은 이민 영역에 관한 한 연방 권력의 독점권을 배타적으로 인정하는 경향을 보이게 되었다. 특히 1876년 연방대법원이 내린 두 건의 판례는 이민 분야가 연방 정부의 책임이라는 결정을 내렸고, 이것이 미국 이민정책의 수립과 시행에 결정적인 전환점을 제공해 주었다.
이에 따라 연방 정부는 이민 정책을 주도적으로 관리, 운영해 나갔다. 20세기 전환기에 연방 정부는 이민 정책을 포괄적이고 체계적으로 전국화해 나갔다. 이 과정은 행정 권력의 거대한 팽창 속에서 이루어진 것이었고, 동시에 그러한 팽창을 수반하며 전개되었다. 이때 이민 규제 대상은 과거 규제 범주들이 거의 대부분 계승되는 한편, 다양하게 증가한 이민 집단에 대응하여 그 규제 대상이 확대되었다.
규제 범주의 확대와 함께 이민에 대한 인종주의적 규제가 점차 심화되었다. 이것의 신호탄이 되었던 것이 1882년 중국인이민금지법(Chinese Exclusion Act)이었다. 이후로 남동부 유럽 출신 이민에 대한 배제가 1917년 문맹 테스트법(Literacy Test Act)으로 귀결되었던 것이다. 이때 인종적 배제는 보통 경제적, 종교적, 문화적 편견, 그리고 전통적 배제 범주와 결부되어 진행되었다. 동시에 급증하는 이민의 규모에 대응하면서 이민에 대한 기존의 질적 규제방식에서 양적 규제방식, 즉 전체 이민의 수를 제한하는 방식으로 변화해 갔다. 이러한 과정의 최종적 귀결이 바로 1920년대의 이민 쿼터법(Quota Act)이었다. 이처럼 연방은 기존의 개별적 특성에 근거한 질적 규제와 더불어 특정 민족이나 인종에 대한 집단적·양적 규제를 도입함으로써 ‘바람직하지 않고 원하지 않는’ 이민의 유입을 대폭 감소시킬 수 있었다. 또한 국제 환경의 변화와 세계 속에서 미국의 위상 변화를 배경으로 대외정책적 고려와 국가안보적 고려가 증가하는 가운데 이민 사전검열제가 확산, 강화되었다. 이민 쿼터제와 함께 비자제도가 일반적인 이민규제 제도로서 확립되었던 것이다. 이처럼 합법적 이민에 대한 제한 정책에도 불구하고, 인종적·문화적으로는 매우 ‘바람직하지 않은’ 사람들이지만 당시 미국의 경제적 필요를 충족하기 위해서 멕시코인들과 필리핀인들의 입국을 장려하는 정책이 병행됨으로써 이민정책의 분절화(segmentation) 현상이 정착되었다.
이와 같은 이민에 대한 인종주의적 규제, 양적 규제, 사전검열제, 정책의 분절화라는 이민정책의 네 가지 원리들은 1920년대에 확립된 이후 오늘날에 이르기까지도 지속적인 정책 기조로 유지되고 있는 것으로 판단된다.
요컨대, 미국은 “지치고 가난한 사람들과 자유롭게 숨쉬기를 갈망하는 사람들, 그리고 가엾은 망명자들”의 안식처라는 대중적 신화와 달리, 철저한 경제적 이해관계와 와스프(WASP) 중심의 정체성 고수 노력이 교차하면서 지속적으로 이민자들에 대한 선별적인 수용과 배제의 이중주를 구사해 왔다고 할 수 있다.