지방교육자치 교육위원회제도의 변화과정 분석 : 역사적 제도주의 관점에서
저자
발행사항
서울 : 연세대학교 대학원, 2010
학위논문사항
발행연도
2010
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
(An) analysis of the system change of board of education for local education autonomy : from the perspective of historical institutionalism
형태사항
vii, 154 p. : 삽화, 도표 ; 26 cm
일반주기명
지도교수: 김혜숙
소장기관
개정된 ‘지방교육자치에관한법률(2006.12.20)’에 의해 지방의 교육?학예에 관한 의안을 심의?의결했던 교육위원회제도는 폐지되고 시?도 의회의 상임위원회로 통합되게 되었다. 역사적으로 우리 나라의 교육위원회제도는 집단, 가치관, 제도간의 갈등으로 인해 폐지의 위험에 노출되어 있었다. 관련하여 교육위원회제도의 역사적 변화과정은 매우 정치적이며 비합리적일 것이라는 예상이 가능하다. 이 연구는 교육위원회제도의 역사적 변화과정을 ‘역사적 제도주의’ 관점을 통해 분석하여 변화과정의 합리성 여부를 고찰하고, 2006년 폐지 과정에서 간과된 교육위원회제도 존재의 정당성 문제를 검토해 보는 데 목적이 있다. 정당성 논의에서는 헌법적 관점에서 ‘교육의 자주성?정치적 중립성’ 측면을, 행정학적 관점에서 능률성 및 가외성 측면을 살펴보고자 한다.
먼저 교육위원회제도의 변화과정을 역사적 제도주의 관점에서 단절적 균형, 아이디어, 행위자간 권력관계를 중심으로 시기화하면 6기로 구분되며 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 역사적 사건에 의한 단절적 균형 측면에서 볼 때 교육위원회제도는 미군정 통치와 5?16 사태 등과 같은 역사적 사건에 영향을 받아 변화해 왔다. 변화 형태는 독립형 의결기관, 합의제 집행기관, 자문기관, 심의?의결기관, 폐지 등으로 다양했다. 역사적으로 교육위원회제도는 그것을 폐지하려는 측과 유지하려는 측의 불안한 균형 상태 속에서 존재했기 때문에 커다란 외부적 사건의 충격 시 그 균형 상태가 깨어져 새로운 변화가 일어났다. 전반적으로 변화 양상이 교육위원회의 권한 축소로 나타났다.
둘째, 아이디어 측면에서 볼 때 교육위원회제도는 교육의 자주성?정치적 중립성의 아이디어와 능률성의 아이디어의 대립 과정 속에서 변화하였다. 능률성은 일제시대부터 사회?경제 전반에 걸쳐 강력한 아이디어로 기능한 반면 교육의 자주성·정치적 중립성은 해방 후 일본의 수탈적이고 중앙집권적인 교육제도의 폐해를 자각하여 발생한 아이디어로서 교육제도에 국한되어 논의되었기 때문에 폭넓은 인정과 지지를 받기 힘들었다. 국가 주도의 경제 발전과 1990년대 이후 신자유주의 개혁을 통해 대부분의 제도와 정책들은 능률성의 아이디어를 기반으로 패키지화 되는 경향을 나타냄으로써 ‘교육의 자주성·정치적 중립성’의 아이디어를 기반으로 존재했던 교육위원회제도는 그 존립을 더욱 위협받게 되었다. 또한 정책 엘리트들은 ‘틀 짓기’를 통해 국민이 능률성을 기준으로 정책과 제도의 정당성을 판단하도록 유도하였으며, 일련의 학자들은 교육의 자주성·정치적 중립성을 ‘학교자치’에 국한하여 논의해야 한다고 주장함으로써 그것의 적용 영역 축소를 시도하였다.
셋째, 행위자간 권력관계 측면에서 볼 때 교육위원회제도는 권력자원 면에서 우세한 교육위원회제도를 폐지하려는 집단과 열세에 있는 유지론자 간의 갈등 속에서 변화해 왔다. 시간이 흐름에 따라 폐지를 주장하는 측이 더욱 강성해졌고 이에 따라 교육위원회는 점차적으로 권한을 상실해 갔으며, 권한과 책임의 메커니즘 상실로 비능률적인 조직으로 비판받게 되어 결국 폐지에 이른 것이다.
요컨대 지방교육자치의 교육위원회제도의 변화과정은 역사적 제도주의 관점에서 볼 때 합리성이 결여되었다고 할 수 있다.
다음으로 교육위원회제도가 존재해야 하는 정당성에 대해 헌법적 관점과 행정학적 관점에서 논의하여 보면 다음과 같다.
첫째, 헌법 제31조 제4항의 ‘교육의 자주성?정치적 중립성’ 측면에서 살펴본다면, 교육위원회제도는 ‘교육의 자주성?정치적 중립성’의 실현에 있어서 지방의회가 할 수 없는 역할을 수행한다. 교육위원회는 권력 다툼이 이루어지는 정치의 현장과 교육이 이루어지는 단위학교 현장의 중간에 위치하여 단위학교에 대한 정치의 영향력을 감소시키고, 단위학교의 요구는 정치계에 전달하는 매우 특수하고 중요한 역할을 하는 것이다. 이는 교육의 자주성을 보호하고 정치적으로 중립적일 수 있도록 외부 환경을 조성하는 데 공헌하는 것이라고 할 수 있다.
둘째, 행정학적 관점에서는 능률성 및 가외성 측면에서 교육위원회제도의 정당성을 논의해 볼 수 있다. 복잡하고 불안정한 교육행정의 신뢰성을 높이기 위해서는 초과분을 갖는다는 의미의 가외성의 가치가 중시되어야 하며 이를 위해 교육위원회제도가 필요하다. 교육위원회제도의 폐지는 가외성이 없어진다는 것을 뜻하며 이로 인해 교육현장의 수많은 문제들이 은폐 될 가능성이 높고 잠재된 갈등들은 더 큰 문제를 유발시킬 수 있다. 능률성은 교육위원회제도가 능률적으로 운영될 수 있도록 확실한 권한과 책임의 메커니즘을 만들어 낼 것을 요구한다. 결국 능률성은 교육위원회제도의 폐지를 정당화시키는 것이 아니라 교육위원회제도의 존재 목적인 ‘교육의 자주성?정치적 중립성’을 최대한 능률적으로 실현할 수 있도록 하는 기능을 수행해야 함을 역설적으로 시사한다.
이 연구는 교육위원회제도의 변화과정이 비합리적으로 진행되었다는 것을 밝힘과 동시에 교육위원회제도의 정당성에 대해 논하였다. 이를 근거로 지방교육자치제도의 발전을 위해 확실한 권한과 책임을 가진 교육위원회제도의 부활, 교육의 자주성?정치적 중립성을 '공공정서의 아이디어'로 발전시킬 필요성, 교육감과 교육의원의 정치계와의 영합 자제 등을 제언하였다.
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