포괄안보시대의 한국국가위기관리 시스템 구축에 관한 연구 = (A) study on the establishment of Korea national crisis management system in the comprehensive security ages
저자
발행사항
수원 : 경기대학교, 2011
학위논문사항
학위논문(박사) -- 경기대학교 정치전문대학원 , 외교안보학과 , 2011
발행연도
2011
작성언어
한국어
KDC
349.11 판사항(5)
DDC
327.519 판사항(21)
발행국(도시)
경기도
형태사항
xiii, 160 p. : 삽화 ; 26 cm
일반주기명
참고문헌: p. 139-147
소장기관
인류의 역사 발전은 냉전시대를 마감하고 화해 협력의 새로운 시대를 향하여 달려가고 있다. 그럼에도 불구하고 한반도는 냉전의 유산이 현재하고 있어, 아직도 전통적 안보위협에 노출되어 있는 상황이다. 과거엔 단순한 자연현상에 그칠 각종 위험도 그 피해의 규모가 대형화함에 따라 오늘날에는 국가 안보적 상황으로 취급되어야 하는 여건이 되었다. 이러한 재난은 그 자체로서 안보적 차원의 위험이지만, 남・북 간의 대치 상황인 한국에서는 전통적 안보상황에도 간접적으로 영향을 미친다. 이처럼 복잡한 안보적 여건은 한국으로 하여금 포괄적 안보의 개념발전을 필요로 하고 있으며, 이는 국가위기관리 시스템의 획기적 발전이 요구되는 시점이다.
전통적으로 안보는 국가의 생존을 위한 활동으로서 국가의 모든 역량을 동원하여 외부의 위협으로부터 국내의 제반 가치를 보전하는 국가적 행위로 보았다. 고대 국가로부터 제 2차 세계대전까지 국가안보의 개념은 외침으로부터 국가를 방어하여 ‘국민의 생명과 재산을 보호’하는 것에 국한되어있었다. 즉, 외부로부터 실체적인 위협은 군사적인 것이므로 정규 군사력이 가장 중요한 수단이 되었고 이에 대한 대응이 국가안전보장 문제의 핵심을 차지하게 되었다.
20세기에 이르러 국가의 역할이 점진적으로 확대되면서 국가는 국민 전체의 기본적 복지를 국가의 책임으로 인식하기 시작하였다. 따라서 오늘날의 안보는 자유민주주의의 영향을 받아 그 원인이 무엇이든지 상관없이 국민이 불안하게 느끼거나 위해를 당하는 모든 것으로부터 안전을 확보해주어야 하는 상황이 되었다. 이제는 안보의 주 대상이 과거와 같이 국가가 아니라 국민이 되는 포괄적 안보 시대가 되었다. 따라서 포괄안보란 안보의 궁극적 대상인 “국민이 생존에 위협을 느끼는 다양한 위협과 위험으로부터 위협이 없는 상태 또는 안전한 상태”로 정의할 수 있다.
국가안보는 시・공을 초월하여 핵심적 국가이익과 직결되어 있으며, 위기관리 여하에 따라서 국가이익 수호 여부가 달려있다. 위기라는 말은 1962년 쿠바 미사일 위기 이래로 일상생활 모든 분야에서 사용되는 보편적 용어가 되었다. 그렇지만 많은 학자들의 위기에 대한 정의는 대부분 전통적 안보개념에 집중되어 있어, 포괄적 안보 상황으로의 개념 확장이 필요하다. 전통적 안보개념 상의 위기는 주로 ‘위협’을 전제하는데, 위협은 가해 주체가 있으며 위협을 제거하기 위한 관리단계에서 주로 발생한다. 이에 비해 자연 및 인적 재난 등의 비전통적 안보의 위기는 ‘위험’을 전제로 하고 있으며 그러한 위기는 위험이 발생하고 난 후 그 영향이 미치는 단계에서 발생한다.
위기에 대한 학자들의 견해가 다양하지만, 간략하게 요약 정리하면 ‘모든 유기체가 지켜야할 핵심적 가치가 위험에 처한 상황’으로 정의가 가능하다. 따라서 포괄적 안보상황에서는 위협이든 위험이든 결과적으로 국민의 생존과 안전에 직결되는 문제이므로 포괄안보시대의 국가위기관리는 ‘다양한 위협과 위험으로부터 국민의 안전을 보장하기 위하여 국가와 국민의 핵심적 가치가 위험에 처한 상황에서 이를 효율적으로 관리하여 그 핵심적 가치를 보존하는 것’이라 할 수 있다. 또한, 효율적인 국가위기관리시스템 구축을 위한 방안으로 국가위기관리시스템이 구비해야할 조건을 이론적 측면에서 고찰한 후, 상황과 여건이 다른 미국, 일본, 이스라엘의 국가위기관리 시스템을 분석하여 얻은 결론은 국가위기관리 시스템은 적어도 통합적・협력적・영속적 구조여야 한다는 것이다.
이러한 개념 설정을 기반으로 한국의 안보현황을 분석하고 국가위기관리시스템을 시・공간적 차원과 법적・제도적 여건에서 평가하여 그 발전방향을 모색하였다. 한국의 안보상황은 전통적・비전통적 안보 측면 공히, 다양한 위협과 위험이 존재한다. 즉, 위기 중에서 가장 강도가 높은 전쟁으로부터 자연적・인적・사회적 재난과 질병, 금융위기 및 사이버 위협에까지 모든 형태의 위기가 나타날 개연성을 내포하고 있다. 한국은 ‘대남적화야욕’을 버리지 않고 있는 북한이 ‘현존 위협’으로 상존하고 있으며, 기회가 되면 언제라도 전면전을 도발할 태세를 갖추고 있다. 또한, 전략적으로 유리한 여건을 조성하기 위한 국지도발, 침투, 테러 등의 가능성마저 항재하고 있다. 한반도를 위요하고 있는 주변국은 세계 초강대국들로서 이들과의 사소한 이해 충돌도 한국에게는 현재적・잠재적 위기관리의 대상이다. 뿐만 아니라 한국의 지리적 특성은 4계절이 뚜렷한 관계로 다양한 형태의 재난을 불러온다. 또한, 산업화에 따른 빠른 도시화는 단순 사고도 대형 재난으로 발전할 개연성을 내포하고 있으며, 대규모 사업장의 노사갈등은 국가기반체계를 마비시키는 사회적 재난의 주요인으로 잠재하고 있다. 부가하여 수출의존 경제 구조가 촉진시킨 세계화는 전염병, 금융위기 확산에 취약한 상황을 조성하고 있으며 첨단 IT산업의 발전은 해킹, DDOS 등 사이버 공격에 취약한 여건을 제공한다. 이처럼 한국은 모든 위기의 스펙트럼이 존재하는 ‘포괄안보 상황의 백화점’이다.
이러한 상황에서 한국의 국가위기관리시스템의 중요한 기구는 국가안전보장회의와 국가비상기획위원회다. 동시에 한국의 역사와 맥을 같이 하는 특수 구조인 한・미 연합작전체제 역시 아주 중요한 시스템이다. 그러므로 양개 시스템의 발전과정을 고찰・분석하여 현시점에서 한국에 시사하는 바를 발굴하려고 노력하였다. 먼저 국가안전보장회의(NSC)는 1963년 제3공화국 헌법 87조에 의거 한국 최초로 국가 안보에 관한 대통령자문기관으로 설치되어, 국가안전보장에 관련되는 대외정책・군사정책과 국내정책의 수립에 관하여 대통령에게 자문토록 하였다. 그리고 국가안전보장회의를 보좌할 조직으로 사무국(사무국장:1급,1과2실, 47명)을 설치하였다. 당시, 국력이 미약하고 행정의 경험이 부족하였지만 국가안전보장회의를 설치하고 이를 운영할 사무국을 설치한 것은 시의적절한 조치라고 평가된다. 그러나 국가차원에서 위기 상황을 파악하고 조치할 국가상황실이 편성되어 있지 않은 점은 흠이다. 한국의 국가위기관리시스템에서 특기할만한 점은 국가비상기획위원회 조직이다. 국가안전보장회의와 국가비상기획위원회는 상호 밀접한 관계 속에서 당시의 정치상황을 예민하게 반영하면서 양개 기관이 상호 보완 발전하였다. 그러나 1984년『국가보위에관한 특별조치법』폐지에 따른 대체입법으로 『비상대비자원 관리법』을 제정하면서 비상기획위원회를 국가안전보장회의에서 국무총리 소속 기관으로 변경하였다. 이때부터 국가비상대비업무가 이원화됨으로써 전시국가위기관리에 대한 실질적 약화현상이 나타나기 시작하였다.
다음으로 한국의 특수 상황을 반영하는 한・미 연합작전체제이다. 한・미 연합작전체제는 1950년 7월 14일 이승만 대통령이 맥아더 유엔군 사령관에게 한국군의 작전지휘권 이양을 계기로 출발하였다. 정전 후 1953년「한・미 상호방위조약」을 체결하고 그 후속조치로 1954년 11월 「한국에 대한 군사 및 경제원조에 관한 한・미 합의의사록」이 체결됨에 따라 한국군에 대한 작전통제권이 유엔군 사령관에게 이양되었다. 그 후 5.16군사혁명 시 작전통제 부대의 이탈 문제와 1.21사태 시 미국의 소극적 태도에 불만을 가진 한국정부는 작전통제권이양을 요청하였다. 이에 한・미 양국은 1977년 제 10차 연례안보협의회의(SCM : Security Consultative Meeting)에서 한・미 연합군사령부 창설에 합의하였으며, 이를 근거로 이듬해 11월 7일 한・미 연합군사령부가 창설되어 오늘에 이르고 있다.
이러한 발전 과정에서 국가위기관리 시스템은 한국의 역할이 증가되는 방향으로 서서히 발전해 왔다. 그럼에도 불구하고 위기 시 마다 만족스러운 위기관리는 되지 못하였다. 이것은 아마 양국의 전략적 목표의 차이에서 비롯되는 것으로서 연합위기관리 과정에서 나타나는 태생적 문제일 것이다. 앞으로 전시작전통제권이 2015년 12월 1일 부로 한국군에 이양될 것으로 한・미간에 약속이 된바, 한국 독자적인 국가위기관리 시스템을 준비하는데 만전을 기해야 할 것이다. 즉, 미국이 가지는 세계 최고 수준의 정보수집 능력과 미국 자체가 갖는 세계적 위상으로부터 오는 위기관리 능력 그리고 위기관리에 대한 오랜 역사적 경험 등을 한국이 어떻게 독자적으로 대체할 것인가 하는 문제를 해결하여야 할 것이다.
다음으로 비전통적 차원의 위기관리 체계에서 중요한 역할을 하는 중앙안전관리위원회와 중앙재난안전대책본부 그리고 중앙재난위기종합상황실을 살펴볼 필요가 있다. 중앙안전관리위원회는 국무총리를 위원장으로 하고 국무위원과 국정원장, 소방방재청장 및 기상청장 그리고 그 밖에 위원장이 지정하는 기관 및 단체의 장을 위원으로 하는 재난관리 최고 기관이다. 동위원회는 재난 및 안전관련 종합정책의 총괄・조정, 부처 간 중요 정책 협의・조정 및 연계 업무를 수행한다. 그럼에도 불구하고 위원회는 본래의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 상기 위원회는 대안을 모색하여 대응 조치를 하기에는 적절하지 못하며 위원회를 보좌할 전문 조직도 없는 실정이다. 그러므로 중앙안전관리위원회도 국가안전보장회의와 유사하게 조직되고 기능하는 것이 바람직하다.
중앙재난안전대책본부는 2004년 기존의 중앙재해대책본부와 중앙사고대책본부를 일원화해서 행정자치부장관을 본부장으로 하여 설치하였다. 대규모 재난의 예방・대비・대응・복구 등에 관한 사항을 총괄・조정하고 재난상황에 대한 통합관리를 위하여 관계 재난관리책임기관의 장에게 제반 조치를 요청할 권한을 갖는 실질적 국가위기관리 기관이다. 그러나 행정안전부에 재난안전실이 신설되면서 동 본부는 이원화구조를 가지게 되었다. 즉, 자연재난과 인적재난은 소방방재청이, 국가기반체계 마비와 전염병 및 가축질병은 행정안전부가 업무를 주관하는 이원화체제로 운영되고 있다. 그러므로 법적・제도적 정비를 통해 조속히 일원화하는 것이 바람직하다.
중앙재난위기종합상황실은 2010년 3월 기존의 행정안전부 국가위기종합상황실과 소방방재청의 재난상황실 및 소방상황실을 통합한 것이다. 동 상황실은 형식상으로는 동일한 장소에 통합하였지만, 실질적 업무 통합은 이루어지지 않았다. 역시 국가위기종합상황실도 국가의 모든 비전통적 안보상황이 수집・분석・평가되어 효율적 대응이 가능하도록 화학적 통합이 빠른 시간 내에 이뤄져야 할 것이다.
국가위기를 보다 적실하게 관리하기 위해서는 시스템뿐만 아니라 관련법과 제도의 완비가 필수적이다. 그러나 국가위기관리의 목표를 제시해 줄 국가안보목표가 불분명하고 국가위기관리를 통일적으로 규제할 기본법이 없는 실정이다. 그리고 국가위기관리 매뉴얼이 작성되어 있긴 하나 세부적 추가 발전이 요망된다. 이러한 여건에도 불구하고 한미연합작전체제 등의 위기관리상 구조적 문제와 급속한 경제성장에 비해, 사회적・행정적 발전의 지체는 위기관리시스템 발전에 걸림돌로 작용하였다. 또한, 제도적으로도 불비하고 이를 운영하는 운영체제도 많은 발전을 필요로 하고 있다.
포괄안보에 대한 이론적 고찰, 한국의 안보상황 평가 및 국가위기관리 시스템 진단을 통하여 국가위기관리 시스템은 통합적・협력적・영속적 구조가 보장되어야 한다는 것을 다시 한 번 확인하였다. 또한, 바람직한 국가위기관리 시스템을 구축하기 위해서는 그 나라의 안보적 상황의 특성과 효율성, 제도, 경험, 문화 등도 고려해야 함을 파악하였다.
한국과 같이 다양한 위기가 복합적으로 발생할 가능성에 효율적으로 대비하기 위해서는 대통령 중심제에 내각제 요소가 가미된 기존의 정치제도를 이용하여 국가위기관리를 기능적으로는 분권화하고 전체적으로는 통합하는 것이 좋을 것으로 판단하였다. 따라서 ‘정치적 위기관리’와 ‘행정적 위기관리’ 시스템으로 구분하여 정비하고 이를 기능적으로 통합하는 것은 포괄안보 시대에 국가위기관리를 위한 대안이 될 수 있을 것이다.
전쟁과 같은 전통적 안보 차원의 위기 발생 시, 당연히 대통령을 정점으로 위기가 관리되어야 한다. 국가안전보장회의의 자문을 받아 위기관리에 대한 의사결정을 하며 그 결과는 국가통수기구를 통하여 행동화된다. 이를 효율적으로 지원하기 위한 조직이 여러 번 존폐의 과정을 거쳤지만, 사무처의 기능을 강화하고 대통령을 상시 보좌할 수 있는 안보보좌관을 제도화하는 것이 바람직하다.
행정적 위기관리 시스템은 정치적 판단이 필요 없는 재난과 같은 위기 발생 시에 효율 적이다. 총리가 정점이 되어 정치적 위기관리 시스템과 같은 맥락에서 구축하여 운영하되 그 권한은 대통령으로부터 위임 받은 상황이므로 비록 행정적 차원의 위기로 시작되었더라도 규모가 확대되거나 정치적 사안으로 발전할 경우에는 즉각 보고하여 정치적 차원의 위기관리 시스템으로 이관되어야 할 것이다.
또한 위기관리 시스템의 핵심인 상황관리시스템은 가장 신속한 보고를 보장하고, 입체적이고 체계적인 의사결정이 가능하도록 준비되어야 할 것이다. 이를 위하여 상시 가동되는 상황실이 유지되고 관련기관 간에 종횡으로 신속하게 보고되는 체계를 확립하여야 한다. 그리고 다양한 기관별로 운영되고 있는 상황보고 시스템을 일원화하고 유사시를 대비하여 예비 시스템을 준비해두어야 한다. 동시에 위기에 신속하게 대응하기 위하여 비상자원 동원능력의 실시간 파악이 가능한 시스템 구축이 필요할 것으로 생각한다.
비록 위기관리 시스템이 아무리 훌륭하게 구축되었다고 하더라도 그 시스템을 운영하는 능력과 운영 방법이 미숙하면 소기의 성과를 달성할 수가 없다. 그러므로 효율적인 위기관리를 위한 매뉴얼을 현장 중심으로 작성하여 체계화 할 것을 제시한다. 그리고 위기 발생 시 국가위기관리의 효율성 제고 차원에서 국가 핵심가치를 보호하는 방법론을 연구하여 위기관리 관계관들이 공감한 상태에서 위기에 대응할 수 있도록 하는 수단 발전을 제안한다. 그 수단은 복잡계 이론을 활용한 체계적 접근법의 하나인 ‘인과지도(CLD : Causal Loop Diagram)’이다. 인과지도는 2차원의 평면상에 입체적으로 도식화하여 선정된 변수들의 상호관계와 그 결과를 정리한 것이며, 이러한 2차원 평면상의 입체적 도식인 인과지도는 위기관리 과정에서 다양한 요인 간 상호 연계와 작용을 통해 나타나는 상황과 현상을 종합적․입체적으로 보여준다. 또한, 인과지도는 가시적․비가시적 측면의 위기관리 목표, 즉 ‘핵심보존 가치’를 내포하는 장점이 있다. 그리고 인과지도에서 가장 중요하고 어려운 것이 ‘핵심보존 가치’를 발굴하는 것이다. 비록 이처럼 인과지도를 작성하는 것은 많은 노력이 필요하지만, 작성과정에서 위기관리의 본질을 정확히 이해할 수 있고, 위기 발생 시 관계관들이 인과지도를 의사결정의 도구로 사용함으로써 관계관들 상호간에 공감대를 형성할 수 있는 장점이 있다. 따라서 인과지도는 효율적인 국가위기관리의 좋은 도구가 될 것이라고 생각한다.
국가위기관리시스템을 통합적・협력적・영속적인 구조로 구축・유지하기 위해서는 먼저 국가위기관리의 최종 목표를 제시할 수단인 국가안보전략서 작성을 강제하고 기존의 국가위기관련 법령을 일체 통할할 수 있는 최상위 기본법을 제정할 것을 제안한다. 그리고 국가위기관리 시스템을 운영하는 구성원들의 역량을 향상시키기 위한 훈련제도의 정착이 법과 제도로 강력하게 뒷받침 되어야 할 것이다.
끝으로 정책적 제안은 대통령이 직접 통할하는 국가안전보장회의(NSC) 산하에 강력하고 실질적인 국가안전보장회의 지원기구를 설치하고, 국가위기 시 지휘결심의 도구로 제시한 인과지도는 국가위기관리 분야에 최초로 실험적 차원에서 도입을 시도한 것이므로 향후 더 많은 연구와 보완을 필요로 한다는 것을 밝혀둔다.
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