여성정책변동에 관한 정책네트워크 연구 : 모성보호정책의 사례
여성정책은 전통적인 정책영역이라기보다는 현대사회에 새로이 등장한 정책분야로서 필연적으로 기존의 사회체제에 구조적 변화를 일으키게 되고 기득권의 포기 및 대폭적인 인식의 전환을 요하는 경우가 많기 때문에 행위자들 간에 갈등이 표출될 가능성이 높은 정책영역이라 할 수 있다. 따라서 이러한 여성정책의 변동은 불가피하게 정책행위자들의 행태와 상호관계에 영향을 미치게 되고, 정책변동 이후의 안정화에도 큰 영향을 미치게 된다.
본 연구는 한국의 여성정책, 특히 여성정책의 주요 영역이자 가장 지속적이고 광범위한 변화를 보였던 모성보호정책을 대상으로 우리나라의 모성보호정책이 장기적으로 어떻게 변동해 왔으며, 이에 영향을 미치는 요인은 무엇인지 규명함으로써 향후 바람직한 여성정책변동 방향에 기여하고자 하는 것을 목적으로 한다.
이를 위해 본 연구에서는 단절균형이론(Punctuated Equilibrium Theory)을 기반으로 단절적 정책변동과 균형적 정책변동을 보이는 우리나라의 장기적인 모성보호정책변동과정을 분석하였다. 또한 정책네트워크 모형을 분석틀로 모성보호정책의 변동이 ‘어떻게’ 나타나는지, 정책변동을 유도하는 요인이 ‘무엇’인지를 각 정부별로 분석하여 정책변동의 유형 및 원인을 밝혔으며 향후 여성정책변동에 대한 시사점을 모색하였다.
주요 연구내용 및 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 모성보호정책변동은 지속적으로 대내외적인 정책환경의 영향을 크게 받았음을 알 수 있다. 우리나라의 각 정부는 모성보호정책과정 상에서 국제사회의 외부 동향 및 국제기구 참여 등에 따른 외부적인 압력을 받았으며 대내적인 정책환경도 정책변동에 크게 영향을 미친 것으로 나타났다. 둘째, 모성보호정책네트워크의 분석 결과 우리나라의 모성보호정책네트워크는 시간이 지날수록 수와 유형이 확대되어 정책네트워크의 규모가 커졌으며, 정책네트워크 내의 주도적 역할도 점차 정부 부문에서 비정부 부문으로 옮겨지는 양상을 보였다. 셋째, 각 정부별 모성보호정책네트워크의 상호작용 비교 결과, 우리나라 모성보호정책네트워크에서는 행위자들의 협력적 상호작용이 갈등적 상호작용보다 정책변동에 더 큰 영향을 미친 것으로 나타났다. 넷째, 우리나라 모성보호정책네트워크의 구조는 폐쇄적·수직적 연계구조에서 개방적·수평적 연계구조로 변하는 양상을 보인다. 이러한 움직임은 모성보호정책변동과정에 있어서 정부가 비정부 부문을 정책결정의 주요한 행위자로 인정하고 정책적 파트너로서 인식하게 되었음을 시사한다. 다섯째, 우리나라 모성보호정책네트워크는 하위정부모형에서 정책공동체 모형을 거쳐 이슈네트워크 형태로 변화하였다. 이러한 정책네트워크의 유형 변화 추세를 볼 때 앞으로의 모성보호정책네트워크는 더욱 민주적이고 다원적이며 참여지향적인 이슈네트워크적 속성을 보이게 되리라 예측된다. 여섯째, 우리나라의 모성보호정책변동 유형은 장기적이고 연속적인 관점에서 노태우 정부 시기에는 ‘단절적 정책변동 후 불안정한 균형’, 김영삼 정부 시기는 ‘균형적 정책변동’, 김대중 정부 시기에는 ‘단절적 정책변동 후 안정적 균형’, 노무현 정부 시기는 지속적인 ‘균형적 정책변동’ 유형으로 분석되었다.
본 연구가 우리나라의 모성보호정책변동, 나아가 여성정책변동에 대하여 갖는 정책적 함의를 모색하면 다음과 같다. 첫째, 정책변동 뿐만 아니라 정책변동이 이루어지고 난 후의 시행과정에서 행위자들의 자발적인 참여와 순응을 확보하여 안정적인 균형상태를 유지하기 위해서는 협력과 이해와 합의를 도출하는 국가의 조정능력이 요구된다. 둘째, 여성정책 관련 기구의 조직 규모와 자원은 여성정책을 추진·실현할 수 있는 기본적 토대로서 여성정책의 발전을 위해서는 정책네트워크 내에서 정책과정의 주도자이자 조절자로서의 역할을 하는 여성정책 관련 기구의 조직 및 자원이 확보되어야 한다. 셋째, 여성정책의 발전을 위해서는 정책네트워크의 개방적이고 수평적 연계구조 하에서 정부 부문과 비정부 부문 간의 공식적·비공식적 통로가 형성되어야 한다. 넷째, 여성정책이 일관성과 지속성을 유지하기 위해서는 정책을 둘러싼 다수의 행위자들 간의 상호작용이 활발하게 이루어지고 절차적 합리성을 바탕으로 개방적이고 수평적 연계의 이슈네트워크가 형성되어야 한다. 다섯째, 여성정책의 경우 정책네트워크 내 행위자 간의 정책문제에 대한 인식의 공유가 있어야 정책변동 후 안정적인 균형상태를 유지할 수 있다. 따라서 안정적인 여성정책변동을 위해서는 개방적이고 참여적인 여성정책네트워크를 통한 충분한 정책논의와 사회적 합의가 선행되어야 한다.
끝으로 본 연구는 장기적 차원에서 우리나라의 모성보호정책변동, 나아가 여성정책변동과정을 긴 호흡으로 조망한 시도라는 점에서 의의를 갖는다. 또한 모성보호정책의 변화내용과 그 정책적 맥락을 함께 분석함으로써 정책변동과정에 여성, 노동, 정부 등 다양한 행위자들이 개입하고 상호작용하는 역동적인 과정을 읽고자 했다는 의의를 가진다. 아울러 본 연구는 이론적 측면에서 정책변동을 단절적으로 구분하는 기존 정책변동유형 이론들의 한계를 극복하고 장기적 정책변동 분석을 위한 새로운 분석틀을 제공한 연구라는 점에 의의를 둘 수 있다. 본 연구는 수정된 단절균형모형(Punctuated Equilibrium Model)을 바탕으로 장기적 모성보호정책변동을 분석하였으며, 정책네트워크이론과의 접점을 통해 이러한 정책변동이 어떠한 과정을 거쳐 이루어지는지를 확인하는 새로운 분석틀을 제시하였다는 의의를 가진다.
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