Amid low birth rate, population ageing, and bipolarization in Korea, conflicting interests of the government and interest groups often occur in the participative welfare policy making process which the government as regulator, business and religious bodies, NGOs, and the private sector including individuals take part in to meet the needs of better welfare benefits and welfare services for the elderly as well as a higher quality of life.
Therefore, this study examines as a problem inherent in the policy making process of the government how the government has been swayed by the influence of interest groups, failing to serve the public good, and seen their aberrant choice as inevitable and therefore valid.
Since a policy making process is that of expressing interest, interest groups with conflicting interests often fight for their good, and the government in turn prepares various policy alternatives, selects the best possible one, concentrates on the policy, and, in some cases, diverges from the original goal of the policy, because of a socially influential interest group.
For example, the Ministry of Culture, Sports, and Tourism promoted a policy to introduce a coupon system to the game industry results in not only growing speculative drive but also social irregularities unlike its original intent of fostering the industry.
Many theories such as George Joseph Stigler have presented the capture theory, arguing that like this, cases where the government policies change from their original intent because of the influence of interest groups occur often, and these changed policies serve the interest of interest groups.
In the capture theory, the government supposed to act in the public interest instead of the original goal or intent of the policy advances the commercial or special interest groups that seek their private interest and choose a policy preferred by such groups, surrendering to their pressure of the groups.
Even though it is an almost generalized theory, there have not been sufficient studies of the capture of the government by interest groups in Korea where active intervention of the government has been a major driver of the nation’s economic development and therefore the influence of an interest group has not been a big influence on the policy making process.
So far, it has been widely accepted that the influence of interest groups on the policy making process is too weak to have on the political and public administrative system in Korea where the government has played a leading role in the policy making process.
Interest groups today, however, have grown to become a considerable influence on the country’s politics, economy, and society and expressed their interests vigorously in an attempt to capture the government.
The recent conflict between the Korean Medical Association and the Korean Pharmaceutical Association over the government’s plan to allow the sale of 44 non-prescription medicines at convenience stores and supermarkets in Korea is a good example of how the Ministry of Health and Welfare as a policy maker lost the original intent of the policy because of the pressure of interest groups including medical supplies suppliers, doctors and pharmacists.
In addition, the full-blown introduction of the five-day school week to the county’s all the primary, middle, and high schools is an example of a policy which well shows how the Ministry of Education, Science, and Technology changed its original position because of the influence of the Korean Federation of Teachers’ Association as an interest group, which indicates that capture phenomena of the government policies occur frequently in Korea like many Western countries including the United States.
Therefore, this paper aims to examine how to prevent capture phenomena to realize policy goals successfully. To this end, we present assumptions in regards to cases of welfare related laws amendments from the causes for the capture in the previous studies.
Namely, we tested the following assumptions such as ①how interest groups have affected the government’s policy making process and, as a result, how the goals of the government policies have been distorted, ② how the capture of the government by interest groups has made a difference in alternatives to the government policies, compared to original intentions, ③ how, nevertheless, the government has taken normal steps necessary to make policies, ④ whether interest expression actions and the capture by interest groups are interlinked with political situations (election, etc.), and finally ⑤ whether the capture of the government by interest groups occurs despite a high interest of the local and central media in government policies and found that the government is captured by interest groups.
The findings of this study revealed ① that interest groups exert a considerable influence on the government, which may distort the goal of the policies, ② that the bigger the influence of an interest group, the more normally the government can take the policy making process, ③ that the bigger the size of an interest group, the more beneficial the final policy of the government is to the interest group, ④ that the interest expression activity of an interest group is maximized, as political events(elections, etc.) draw near, and ⑤ that as interest of the local and central media in government policies grows, interest group can better capture the government.
To eliminate these contradictions, it is necessary to set consistent criteria instead of a mechanical compromise plan and thereby make an objective decision on the condition that both the government and interest groups act bossily or arbitrarily in the policy making process.
To pave the way for a reasonable policy making process, in particular, we conclude that it is essential to form a conflict arbitration committee to promote negotiations and compromises between the leadership of interest groups and government officials, enact an act to prevent public good impediment, and boost a prior public policy review system.

한국은 저 출산, 고령화 및 양극화 시대로 접어들면서 발생하는 국민의 복지 증진과 노후 복지 수요에 대응하고 보다 나은 삶의 질 향상을 위하여 규제자로서의 역할을 넘어 기업․종교 단체는 물론 NGO, 개인 등 민간 부문이 모두 참여하는 참여 복지 정책(participative welfare police)을 추진하는 과정에서 정부와 이익집단 간의 이해관계가 갈등으로까지 번지는 사례가 빈번해 지고 있는 실정이다.
이에 본 연구에서는 한국의 정책 결정 과정에 내재된 문제점으로 정부가 정책 결정 과정에서 이익집단에 휘둘려 공익 목적에서 일탈하고 있을 뿐만 아니라 불가피한 선택으로 받아들이면서 정당성까지 확보한 정책 과정에 연구의 초점을 맞추었다.
정책 결정 과정은 이익 표출 과정이기 때문에 서로 다른 이해관계를 지닌 이익집단을 중심으로 각축을 벌이게 되며 정부는 다양한 정책 대안을 마련하고 선택해 집행하는 과정에서 사회적 영향력을 앞세운 이익집단(interest group)의 영향력 때문에 처음 의도했던 정책 목표에서 벗어나기도 한다.
그 대표적 사례가 문화관광부에서 게임 산업에 상품권을 도입하도록 추진한 정책으로 이 정책은 게임 산업의 육성이라는 정책 목표와는 달리 사행심 조장은 물론 사회적 부조리까지 양산하였다.
이처럼 정부 정책이 처음 의도와는 달리 이익집단의 영향력 때문에 정책이 변경되는 사례가 발생하고 변경된 정부 정책은 이익집단의 사익을 만족시킨다는 논리를 가지고 조지 스티글러(George Joseph Stigler)를 비롯한 많은 학자들이 포획이론(Capture Theory)을 제시하였다.
여기서의 포획(capture)이란 공익 목적을 위해서 존재하여야 하는 정부가 당초 추구하고자 하는 정책 목표 또는 의도와는 다르게 자신들의 사적 이익을 만족시키려고 하는 이익집단의 특정 압력에 굴복하여 정부가 그들의 선호와 일치되는 정책을 선택한다는 이론이다.
이같이 거의 일반화된 이론임에도 불구하고 정부의 적극적인 개입을 통해 경제 발전을 주도해 온 한국에서는 특정 이익집단의 영향력이 경책 결정 과정에 크게 영향을 미치지 못했기 때문에 이익집단의 정부 포획에 대한 연구는 많지 않았다.
즉 기존 포획 이론으로는 이익집단이 정책 결정 과정에서 갖는 영향력이 약하여 정부가 정책 과정에서 주도적이고 핵심적인 역할을 수행해온 한국 정치․행정 체제에서의 적용이 어렵다는 견해가 지배적이었다.
그러나 현재의 이익집단은 정치․경제․사회적 측면에서 무시하지 못할 정도로 성장을 거듭해 왔으며 활발한 이익 표출 활동을 통해 정부 포획을 지속적으로 시도하고 있다.
최근 일반 의약품의 약국 이외의 판매 허용을 놓고 벌어진 의사협회와 약사회간의 갈등은 정책 결정권자인 보건복지부가 의료공급자를 비롯해 의사나 약사 등 이익집단에 굴복해 기본 정책의 중심을 상실해 온 결과물이라고 볼 수 있다.
또 전국 초·중·고등학교를 대상으로 한 주 5일 수업제 전면 도입 정책도 한국교원단체총연합회라는 특정 이익집단의 압력에 의하여 교육과학기술부가 당초의 입장을 번복한 사례로 한국에서도 미국 등 서구에서와 같이 정부 정책에 대한 포획 현상이 빈번하게 발생하고 있음을 반증하고 있다.
따라서 본 논문에서는 원활한 정책 목표의 실현을 위하여 포획 현상의 방지 대책 강구를 목표로 연구를 진행하였다. 연구의 실증을 위하여 기존의 선행 연구에서 나타난 포획의 원인을 토대로 복지 관련 법안 개정 사례를 중심으로 가설을 제시하였다.
즉 정부가 정책을 결정하는 과정에서 ① 이익집단이 어떻게 영향력을 행사하고 있고 그 영향력으로 인하여 정부 정책의 목표는 왜곡되었는지 ② 이익집단의 정부 포획에 따른 정부의 정책 대안은 처음 의도와 어떻게 다르게 결정되었는지 ③ 그럼에도 불구하고 정부는 어떻게 정상적인 정책 결정 과정을 밟았는지 ④ 이익집단의 이익표출 행위 및 포획은 정치적 상황(선거 등) 과 맞물려 이루어졌는지 ⑤ 이익집단의 정부 포획은 정부 정책에 대한 지역 및 중앙 언론의 관심이 높아도 발생하는지에 대한 가설 검증을 통하여 정부가 이익집단에 포획되어 있음을 밝혀냈다.
분석 결과 ① 이익집단은 정부에 상당한 영향력을 행사하고 있고 그 영향력으로 인하여 정책의 목표는 왜곡될 수도 있고 ② 이익집단의 영향력의 크기가 크면 클수록 정부는 정상적인 정책 결정 과정을 거치고 있었으며 ③ 이익집단의 규모가 크면 클수록 정부 정책의 최종안은 이익집단에 유리하게 작용하였고 ④ 이익집단의 이익표출 행위가 극대화되는 시점은 정치적(선거 등) 상황(시기)에 가까울수록 이루어지고 있었으며 ⑤ 이익집단의 정부 포획은 정부 정책에 대한 지역 및 중앙 언론의 관심이 높을수록 발생한다는 결과를 도출할 수 있었다.
이 같은 모순을 극복하기 위해서는 정부와 이익집단이 정책 결정 과정에서 권위주의적 행태나 일방적 정책 추진을 하지 않는다는 전제하에 기계적인 절충안 보다는 일관된 기준을 세우고 그 기준에 따라 객관적인 판단을 내릴 수 있어야 한다.
특히 합리적인 정책을 결정할 수 있는 토대 마련을 위해 이익집단의 지도자나 정부 인사 사이의 협상과 타협을 촉진할 수 있는 갈등 조정 위원회의 설치, 공공성 저해 방지법의 제정 등 제도화와 함께 정책의 대국민 사전 공개 심의제의 활성화가 필요하다는 결론을 제시하였다.