지역사회 정책 결정과정에 있어서 이해당사자의 영향력에 관한 연구 : 송산지방산업단지 조성사업 결정을 중심으로 = (A) Study on the Interest Group Politics in the Local Policy Decisions
한국 사회는 1987년 민주화, 1992년 지방자치제를 기점으로 국가 중심적인 권위주의적 통제와 정책 결정 그리고 집행에서 벗어났다. 또한 이를 계기로 정책결정 과정에 다수의 행위자가 등장하였고 서로 다른 이해로 인해 다양한 형태의 갈등 현상을 낳았다. 그러나 이러한 갈등 해결의 경험과 기제가 부족했던 한국 사회에서는 갈등이 극심한 투쟁으로 연결되는 양상이 자주 나타났다.
그러나 본 논문에서 분석하는 갈등은 내용에 있어서는 환경훼손과 경제발전을 둘러싼 전형적인 예지만 갈등의 주체에 있어서는 시민사회와 기업으로 이들 간에 대화와 타협을 통해 서로가 만족스러운 결과를 도출했다는 점에서 갈등해결의 좋은 예라 할 수 있다. 본 논문은 이러한 결과의 도출이 가능했던 이유는 각각의 행위자들이 서로에게 영향력을 행사하여 자신의 이해를 서로가 달성했기 때문이라는 점을 분석하기 위한 시도이다.
이를 위해 본 논문은 먼저 갈등의 원인이 되었던 송산지방산업단지 조성은 역사적 구조로부터 도출된 것이라는 점에서 출발한다. 즉 민주화 이전 발전주의 국가의 최우선 목표였던 산업화를 위해서는 갈등이 발생했을 때 국가가 직접 해결해 주었다. 그러나 민주화 이후 다양한 이해와 요구가 표출되었는데 그 중의 하나가 송산지방산업단지 조성이며 국가가 일방적으로 이러한 갈등을 해결할 수 없게 되었다. 이러한 역사적 구조에 대한 파악은 현실적 상황에 대한 총체적 분석을 위한 연구의 토대를 제공한다.
다음으로 본 논문에서는 이러한 토대를 바탕으로 송산지방산업단지 조성에서 나타난 현상을 정치적 활동의 총체로 보았다. 그리고 기업을 중심으로 한 성장지지세력, 환경운동연합을 중심으로 한 환경우선세력 각각의 활동을 총체를 구성하는 하부체계로 구분하였다. 이러한 구분을 바탕으로 전체 총체를 파악하기 위해 각 하부체계에 대한 개별적 분석 그리고 하부체계 간의 연계성 등을 분석하여 전체적인 상호연관성을 총괄적으로 분석하였다.
하부체계 분석을 위해 3가지 범주를 설정하였다. 첫 번째 범주는 인식에 대한 분석이다. 본 논문에서 인식이란 객관적인 상황에 대해 이해당사자들은 서로 다르게 인지하고 있다는 점을 의미하는 내용이다. 즉 산업단지 조성이라는 객관적인 현실에 대해 기업은 지역사회에 대한 공헌 그리고 시장구조의 변화에 대한 대비라는 경제적인 측면으로 인식하는 반면 시민사회는 산업단지 조성에 대해 현대제철의 제철공법으로 인한 환경훼손이라는 측면으로 인식을 하고 있다. 이러한 인식의 차이는 각 행위자들이 갖고 있는 이해(interest)가 무엇 인지를 파악할 수 있게 해주며 이를 바탕으로 이후의의 행위를 예측할 수 있다. 두 번째 범주는 행위자들이 갖고 있는 상황에 대한 이해(understanding)이다. 이 이해는 상황에 대해 주관적인 것으로 정책결정에 책임 있는 사람들의 상황에 대한 주관적인 이해에 주목하였다. 이에 따라 본 논문에서 현대제철의 경우 철강산업 진출이라는 기업의 숙원사업이라는 점에 초점을 맞추었고, 시민사회의 경우 지역주민의 의견을 집약하여 대응하고 이를 통해 지역 NGO로서의 자신들의 위상 강화라는 측면에 초점을 맞추었다. 셋째 범주는 각 행위자들이 자신들의 영향력을 행사할 수 있는 근거에 대한 분석이다. 이 근거는 영향력 행사의 수단을 의미하는 것으로 심리적, 사회정치적, 물질적인 요소들을 의미한다. 현대제철의 경우 대기업으로서 갖고 있는 경제력, 시 승격 등의 지역 경제 활성화를 바라는 지방정부와 이를 지원하는 지역주민들이 영향력의 근원이라 할 수 있다. 시민사회의 경우 이전 시기 환경 훼손을 유발 할 수 있는 산업체 유치 반대를 통해 얻은 승리의 경험과 이 과정에서 주민들로부터 얻은 신뢰가 영향력 행사의 수단이다.
이러한 범주들에 대한 분석은 각 하부체계에 대한으로 분석으로 이를 바탕으로 각 하부체계의 상호 작용을 분석한다. 즉 기업과 시민사회가 각각 송산지방산업단지 조성에 대해 갖고 있는 인식, 이해 그리고 영향력 수단들을 바탕으로 구체적으로 어떻게 상호작용으로 나타나 정치적 활동의 총제를 구성하는지에 대한 분석이다.
이를 위해 본 논문은 영향력 행사와 관련한 상호작용을 담론분석과 프레이밍(framing)을 통해 구체적으로 살펴보고자 시도한다. 프레이밍(framing)은 담론적 실천의 하나로 각 행위자들이 상호작용과정에서 사용하는 설득장치이다. 따라서 각각의 행위자들이 발표한 성명성, 유인물을 통해 상대방의 프레이밍에 대해 어떤 프레이밍을 사용하면서 자신의 논리의 타당성과 합리성을 주장하면서 서로 상호작용을 하는지 분석을 시도한다.
이러한 방법과 함께 본 논문은 또한 영향력 행사와 관련해 지역주민들이 어떻게 느꼈는지를 알아보기 위해 현대제철이 송산지방산업단지 조성 당시 연세대학교 도시교통과학연구소를 통해 실시한 여론조사 그리고 2011년 연구자가 지역 주민들을 대상으로 직접 실시한 여론조사를 통한 분석을 시도한다. 이는 정책결정과정에서 각 행위자들의 영향력 행사와 관련해 지역주민들이 어
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