정부와 이익집단 간의 정책네트워크 연구 : 건설산업의 분리발주제도 폐지 추진 사례를 중심으로 = Analyzing the Policy Network between Government and Interest groups : focused on the「Separate Ordering System」in the Korean construction industry
세계화(globalization)를 배경으로 한 신자유주의(Neo-Liberalism) 개혁 조치의 일환으로 금융, 통신 등 여러 산업 분야에서 다양한 규제개혁이 촉발되었다. 전체 GDP의 약 10%를 차지하는 국민경제 효과가 매우 큰 국가 인프라구축 산업인 건설 산업 부문에서도 분리발주 폐지 추진 등 다양한 규제개혁 정책이 추진된 바 있다. 분리발주제도 정책은 우리나라가 규제국가로의 전환과정에서 산업에 대한 전략적 재규제(re-regulation) 차원으로 추진한 대표적인 규제개혁 정책 사례라는 점에서 큰 연구 의의를 갖는다.
이 연구는 이런 일련의 과정 속에서 노무현 정부와 이명박 정부에서 2003년부터 2009년까지 추진된 전기 및 정보통신공사 분리발주제도 폐지 규제개혁 과정에서 나타난 정책참여자 간의 상호작용구조 특성과 이익매개양식의 변화 특성을 분석하고자 한 것이다. 이를 위하여 정책네트워크 이론을 기본 분석틀(프레임웍)로 하고, 연구 분석틀의 효과적인 설명을 위하여 윌슨(Wilson)의 규제정치이론, 사바티어(Sabatier)의 ACF모형, 무시아로니(Mucciaroni)의 ICF모형 중 일부 이론을 활용하였다.
본 연구의 주요 연구문제는 건설 산업의‘분리발주제도의 폐지’를 둘러싼 정책결정 과정에서 정부와 이익집단 간의 관계 구조의 유형변화 및 정책행위자 간의 상호작용 체계의 변화가 실제 정책 추진과정에 어떻게 영향을 미치고 있는지 분석하는 것이다.
이 연구가 추구하는 구체적인 목적은 크게 두 가지로 다음과 같다.
첫째, 최근 정치·사회적 변화와 함께 우리나라에서의 정부정책 결정 과정이 국가 중심적 조합주의 모델 보다는 개방적인 이슈네트워크 모델에 의해 더욱 잘 설명될 수 있다는 기존 연구 성과들을 건설 산업 분야에서의 규제개혁 정책 영역에도 그대로 적용시킬 수 있는지 분석하는 것이다.
둘째, 정부의 정책결정 과정에서 정부와 이익집단 간 교호작용 체계의 변화 가 정책 결정 산출물에 실제 어떻게 영향을 미치는지 그 작동 메커니즘을 분석하는 것이다. 이 연구는 이를 위해 투입부문의 정책행위자로서 정부와 이익집단 간의 상호작용 방식 및 이들 간의 관계구조가 어떠한 경로와 방식을 통해 최종 정책 산출물로 연결되는지에 분석의 초점을 둔다.
연구 분석결과 이 연구가 갖는 이론적 함의는 다음과 갖다.
첫째, 분리발주 제도의 개혁을 둘러싼 정부정책 결정과정에서는 정책 사안 자체에 내포되어 있는 경제적 이슈 뿐 아니라, 이를 둘러싼 정치 사회적 이슈들이 정책 산출물 결정에 더 큰 영향을 미친다. 정부와 이익집단 간의 상호작용 체계의 유형 및 관계구조의 특징은 정책 행위자 집단의 객관적 이해관계 보다는 정책 결정과정에 작용하는 정치적 동기와 규제기관의 조직적 특성, 그리고 관료들의 행태적 특성에 의해 더욱 좌우된다는 것이다.
둘째, 정부와 이익집단 간의 관계 유형과 이익매개양식은 정책 사안의 영역별 고유 특성 뿐 아니라, 정책 결정과정에서의 이익의 다원화 및 복잡성의 정도, 해당 정책 사안에 대한 정보 공유의 정도, 정책 참여자 간의 역학관계의 변화 등에 의해서도 크게 영향을 받는다.
셋째, 정부와 이익집단 간의 상호작용은 중심부행위자와 주변부 행위자 간의 영향력 확대를 통해 확대된다. 이들은 연계관계를 형성하여 정책결정에 자신들의 이익을 최대한 반영하고자 하는데, 정부와 이익집단 간의 핵심행위자들은 대등한 관계 속에서 협력적 네트워크를 구성함으로써 정책문제를 해결해 나갔다. 분리발주 제도의 규제개혁 정책은 정부의 권위적인 결정 형태에서 벗어나 대부분 핵심공동체 내의 행위자들과 함께 조정해 나가는 형태임을 알 수 있다.
넷째, 분리발주제도 규제개혁 과정에서 정부와 이익집단 행위자들 간의 네트워크 구조 및 상호작용 유형은 이익집단의 경제적 이해관계 자체 보다는 서로 다른 정책 목표와 행위 동기를 갖는 정책결정자 집단 간의 전략적 상호작용, 그리고 이들 정책결정자 집단과 이익집단 간의 상호작용의 결과로 나타난 것이다.
이 연구는 정책제언으로 분리발주제도에 대한 경제적 가치와 사회적 가치 대립에 따른 불필요한 갈등과 비효율성을 해소하고, 객관적 기준과 절차에 의해 규제품질을 확보해 나가는 것이 분리발주 제도의 전향적 개선책임을 주장하였다.
The world was promoting a strong regulatory reform in many industries such a finance and information communication as a response to requirements of the globalization bases the Neo-Liberalism. In this context, Korea was promoting regulatory reform for abolishing of the「Separated Ordering System」in the construction industries that account for 10% of the whole of the Korea’s GDP and have great effects on the national economy as an Infrastructure Industry.
Analyzing the「Separated Ordering System」is a very meaningful study in the most typical regulatory reform case that was promoting as a strategic re-regulation in the process of transition to a regulatory state.
In this connection, this study intends to analyze the characteristics of interaction structure and changes in the mode of interest mediation between the government and interest groups which appeared in the process of regulatory reform for abolishing of the「Separated Ordering System」of the electrical & information communications construction business under the administrations of Roh, Mu-Hyun and Lee, Myung-Bak during the 2003~2009.
To explain the correlation between the policy changes and the interaction, the relationship structure of participants that escalated to a higher complexity, this study used Policy Network theory as a basic analytical framework. Also, a complementary framework, that incorporated certain elements of J. Q. Wilson’s Regulatory Politics theory, Sabatier’s ACF model and Mucciaroni’s ICF model, was used.
Main research question of this study is analyzing how the characteristics of interaction structure and changes in the mode of interest mediation between the government and interest groups will affect actual policy implementation process in the policy-making process of pushing to abolish the「Separate Ordering System」.
Specific objectives of this study include two following categories;
1. To analyze if a claim, given by many researchers, which the relationship between the government and the interest group is changing from nation-centered corporatism to an open issue-network where they decide and carry out a policy through a reciprocal action of a nation and its society actors, might also be applied to the specific construction industry’s division contract policy.
2. It is to analyze the reciprocal action of the government and the interest group that inputs its interests and to study the influence of these groups, materialized through the reciprocal action, on the policy decision process. In other words, this study focuses on the level of structural changes and the subsequent earning parameters of bi-directional interaction of the government and interest groups.
The results of this study are as follows ;
1. This study shows that the relationship types of interaction between the government and the interest group are dependent upon,
- Directional nature of the political involvement regarding the economic values and social values of the Separate Ordering System.
- Political motivations, organizational systems and the behaviors of actors during the process of the policy decision making as a reflection of actors' interests.
2. A conclusion, that the relationship of the government and the interest-group and the relationship of forming profit parameter does not change because of the policy area or regulation, was drawn. Rather, it could be changed due to obstructed information, policies, structural characteristics, profit diversification policy and the extent of complexity.
3. The interaction between the government and the interests groups expand through expanding influence between Central actors and peripheral actors. This tries to reflect their best interests in the process of the policy decision making through interaction relationship formation. Central actors between government and interest groups solved Policy problem through producing cooperative network in equal relationship. Regulatory reform of the「Separated Ordering System」was promoted through coordination of actors within the core community.
4. In the process of「Separated Ordering System」regulatory reform, the correlation between policy changes and interaction and relationship structure of actors between government and interest groups is created as the result of the actors relation and strategy by the policy issues based on the power and resource of actors even if the interests elements between government and interest groups are different.
In addition, through policy suggestions, by going over the unnecessary discords and inefficiencies that took place so far, it raises the issue of establishing a favorable form of governance in the process of pushing to abolish the「Separate Ordering System」 through building regulatory quality.
Keyword - separate ordering system, policy-network, Interest groups, interaction, governance, construction industry
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