정부의 위기가 빈번해지고 발생 양상도 갈수록 진화하고 있다. 주로 국가안보나 자연재해, 대형재난 중심이었던 정부 위기는 최근 들어 원자력발전․대규모정전 등의 에너지 문제, 사이버해킹, 불산 등 화학물질 유출, 조류․신종인플루엔자 확산, 글로벌 금융위기에 이르기까지 다양해지고 있다. 전문가들은 이처럼 정부의 위기 발생이 잦아지고 다양해지는 것은 전 세계적인 경향이라고 주장한다. 우리나라에서 정부에 위기가 터졌을 때 “어떠한 전략적 관점에서 어떠한 메시지로 국민과 소통해야 하는가?”에 대해서는 아직까지 실증적인 연구결과를 반영한 가이드라인이 없다. 정부의 위기 대응 커뮤니케이션 전략에 대한 국민의 수용 태도를 실증적으로 검증해 정부가 어떤 커뮤니케이션을 실행해야하는지 밝히는 연구가 시급한 시점이다. 본 연구는 이 같은 이론적, 실무적 목적에서 출발하였다. PR(Public Relations)에서 한 조직에 위기가 발생했을 때 “조직은 공중을 고려하여 어떤 위기 커뮤니케이션 전략을 사용해야 하는가?”에 대한 이론적 프레임을 제공하는 것이 바로 쿰즈와 할러데이(Coombs & Holladay, 2002, 2004)의 ‘상황적 위기 커뮤니케이션 이론’(Situational Crisis Communication Theory, 이하 SCCT)이다. 본 연구는 SCCT를 토대로 “국민은 정부의 위기 대응 커뮤니케이션 메시지를 어떻게 평가하는가?”를 밝혀보고자 하였다. 구체적으로 4개의 변인, 즉 정부가 위기 상황에서 사용하는 ‘위기 대응 커뮤니케이션 전략’과 ‘감성적 소구’ ‘쟁점 관여도’ ‘위기에 대한 정부의 책임성’이 국민의 위기 메시지 수용과 정부 신뢰도 평가에 어떠한 영향을 미치는지 알아보았다.
연구는 2013년 4월 23일부터 5월 2일까지 온라인 리서치전문회사에 의뢰하여 구조화된 실험지문을 사용한 온라인 실험(online experimental design) 방식으로 진행되었다. 인구센서스에 근거한 비례할당 확률표집 방법으로 선정된 수도권 20~50대 일반국민 총 565명의 응답이 최종 통계분석에 사용되었다. 실험의 설계는 3(위기 커뮤니케이션 전략 3유형) × 2(감성적 소구 유/무) × 2(정부 책임성 저/고)의 개체 간 요인(between-subject design)으로 이루어졌다. 실험 결과의 일반화 가능성을 높이기 위해 전기와 상수도 총 2개의 위기상황 시나리오가 사용되었다. 본 연구를 위해 최종 4개 종류의 ‘위기상황 진술문’과 24개 종류의 ‘처치물’이 제작되었다. 위기 상황의 내용은 가상의 정부부처인 ‘국가에너지상수도자원부’에 위기 상황이 발생하여 다음 주 일주일간 수도권 700만 가구 전체에 단전 및 제한적 전력공급(또는 단수 및 제한급수)이 실시되어 일반시민과 각 가정의 전력(수도) 사용에 큰 불편이 예상된다는 내용이었다. 정부의 책임성이 낮은 시나리오는 제3의 특정기업이 정부를 속이고 문제를 일으켜 위기가 초래 되었다는 내용이었고, 책임성이 높은 시나리오는 정부 내부의 공무원들이 조직적으로 비리를 저질러 위기가 초래되었다는 내용이었다. 피험자들의 응답은 SPSS, AMOS 프로그램을 이용해 공분산분석(ANCOVA), 구조방정식분석(SEM) 등이 수행되었다.
실험 결과 다음과 같은 다섯 가지의 주요 결과와 시사점이 도출되었다. 첫째, 연구결과 정부의 책임성이 낮은 위기에서는 세 가지 커뮤니케이션 전략들(부인/변명/사과) 사이에 국민의 메시지수용도와 정부신뢰도의 유의미한 차이가 없었다(H1-1). 또한 책임성이 높은 위기에서는 ‘개선’(행동시정+보상) 전략이 ‘강화’(상기+칭찬)나 ‘사과’ 보다 메시지 수용도가 통계적으로 높은 것으로 나타났으나, 정부신뢰도는 세 전략간 유의미한 차이가 없었다(H2-1). 이러한 결과는 다음의 세 가지 시사점을 제공한다. 첫째 정부의 책임성이 높은 위기에서 행동시정과 보상을 함께 언급한 ‘개선’ 메시지의 공중 설득 효과가 입증되었다는 점이다. 이는 위기 상황에서 정부가 국민에게 납득할만한 실질적 해결책을 제시하는 일이 얼마나 중요한지를 잘 말해주는 결과다. 둘째는 ‘사과’ 전략이 한국 정부의 공공서비스 위기 대응을 설명하는데 기대만큼 효과적인 전략이 아닐 수 있다는 점이다. 그간 다수의 국내 연구들은 위기 책임성의 높고 낮음에 관계없이 공중은 ‘사과’와 같은 수용적 전략을 선호한다는 결과를 보고하였다. 그러나 예상과 달리 본 연구에서는 정부의 책임성이 높고 낮은 경우 모두에서 '사과'가 타 전략들과 비교해 유의미한 설득 효과를 보이지 않았고, 메시지 수용도와 정부 신뢰도의 평균값은 오히려 타 전략에 비해 전반적으로 낮게 나타났다. 셋째, 본 연구의 결과를 통해 볼 때 SCCT의 주장이 한국 정부의 공공서비스 위기 상황에는 전반적으로 들어맞지 않는다는 사실이다. 쿰즈와 할러데이가 SCCT에서 주장한 바와 달리 본 연구에서는 (개선 전략이 메시지 수용도에 미치는 긍정적 효과를 제외하고) 전체적으로 각 전략들 간 차별적인 설득 효과가 없는 것으로 나타났다. 이는 정부의 위기 커뮤니케이션 전략이 실제로 국민들에게 정부의 위기 대응에 대한 차별적 인식을 형성 할 만큼 중요한 요인이 아닐 수 있거나, 국민의 정부에 대한 신뢰가 낮은 우리나라의 특수성이 반영된 결과 일 수 있다.
둘째, 감성적 소구가 포함된 메시지가(감성소구 유)가 포함되지 않은 메시지(감성소구 무)에 비해 국민의 메시지 수용도, 정부신뢰도가 더욱 높게 나타날 것이라고 예측하였다(H1-2, H2-2). 연구결과 감성적 소구 유무에 따른 메시지 수용도의 차이는 정부책임성이 낮은 상황에서만 유의미하게 나타났으며, 정부신뢰도의 차이는 책임성 저고에 관계없이 모두 유의미하지 않은 것으로 확인되었다. 주목할 점은 정부책임성이 낮은 위기에서 가설의 예측 방향과 오히려 반대로 감성소구가 없는 메시지의 수용도가 더욱 높게 나타났다는 사실이다. 본 연구의 결과와 감성적 소구의 설득 효과가 입증된 선행연구 결과들을 종합해 볼 때, 감성적 소구 메시지는 조직 위기 상황에서 일률적으로 공중 설득효과가 있다 없다를 논할 수 없으며, 발생한 위기의 유형이나 커뮤니케이션 전략 등 다양한 맥락 안에서 그 효과성이 고려되어져야 한다고 생각해볼 수 있다.
셋째, 본 연구에서는 정부가 사용하는 위기 커뮤니케이션 전략과 감성적 소구, 쟁점관여도 간에 이원, 삼원 상호작용효과가 나타나는지 살펴보았다(Q1-3, Q2-3). 연구결과 정부 책임성이 낮은 시나리오에서 위기 커뮤니케이션 전략과 감성적 소구 간의 이원상호작용효과, 그리고 위기 커뮤니케이션 전략과 감성적 소구, 쟁점 관여도 간의 삼원상호작용효과가 유의미하게 나타났다.
넷째, 정부의 위기 책임성이 낮을 때가 높을 때에 비해, 국민의 메시지 수용도와 정부신뢰도가 더욱 높게 나타날 것이라고 예측하였다(H3-1). 연구결과 예측대로 국민은 정부의 위기 책임성이 낮을 때 정부가 발표한 위기 메시지를 더욱 잘 수용하고 정부신뢰도 더 긍정적으로 평가하는 것으로 나타났다. 이는 일반기업과 본질적으로 다른 존재 목적을 갖는 정부의 위기 상황에서 역시 ‘조직의 위기 책임성’은 공중의 위기 인식, 평가에 중요한 영향을 미치는 요소로 작용한다는 사실을 잘 보여준다.
다섯째, 정부의 위기 책임성이 높을 때와 낮을 때 사과전략의 효과가 서로 다르게 나타나는지 살펴보았다(H3-3). 연구결과 정부 책임성이 낮은 상황에서 사용된 사과전략이 책임성이 높은 상황에서 사용된 사과전략에 비해 더욱 긍정적인 정부 신뢰를 끌어낸 것으로 나타났다. 이는 결국 ‘같은 내용의 사과’라 하더라도 그 사과가 행해지는 맥락(context), 즉 조직이 위기 상황 초래에 어느 정도 책임이 있느냐에 따라 공중의 조직에 대한 위기 평가가 다르게 나타날 수 있음을 잘 보여주는 결과이다.
본 연구는 쿰즈와 할러데이가 2000년대 중반 주창한 이래 세계적으로 활발히 검증되고 있는 ‘상황적 위기커뮤니케이션 이론’(SCCT)을 국내 최초로 정부의 위기 커뮤니케이션 상황에 적용한 연구라는 점에 중요한 의의가 있다. 특히 일반인 표본을 대상으로 한 실험연구를 통해 SCCT 및 관련 변인들이 한국 정부의 공공서비스 위기 상황에서 국민의 반응을 이해하는데 얼마나 타당한 설명력을 갖는지 살펴보았다. 연구결과들을 통해 몇 가지 주요한 이론적, 실무적 함의들을 제시한 것이 본 연구의 성과이다.

Government crisis has occurred more frequently, and its occurrence pattern is ever evolving. The government crisis mostly centered on national security, natural disasters or large-scale disasters has become diversified recently to the extent of energy issues such as nuclear power generation and large-scale power failure, cyber hacking, spill of chemical substances including hydrofluoric acid, spread of avian influenza and novel influenza, and global financial crisis. Experts insist that it is a worldwide trend that the government crisis has occurred more frequently and has become diversified like this. There has been no guidelines yet reflecting empirical research results regarding “How to communicate with the people with what message from what kind of strategic point of view” when any crisis occurred to the government in Korea. It’s about time that a research showing what kind of communication the government should implement by empirically verifying people’s acceptance attitude for the government’s crisis response communication strategies is urgently needed. This study was started for theoretical and practical purposes. It is the ‘Situational Crisis Communication Theory’ (hereinafter referred to as “SCCT” of Coombs & Holladay (2002, 2004)) which provides theoretical frame for the question “What kind of crisis communication strategy should the organization use in consideration of the public?” when a crisis has occurred to an organization in public relations. This study has tried to clarify the question “How do people evaluate the government’s crisis response communication message?” based on the SCCT. I investigated the effect of four factors, specifically ‘crisis response communication’ used by the government in crisis situation, ‘emotional appeal’, ‘issue involvement’ and ‘crisis responsibility of government’ on people’s acceptance of crisis message and evaluation of government credibility.
The study was carried on by the method of on-line experimental design using structured experimental questions by commissioning to an on-line research company from April 23 till May 2. The responses from the total 565 general public between their twenties to fifties living in the capital area selected by the method of percentage quota probability sampling bases on the census of population have been used in the final statistical analysis. The design of experiment was composed of between-subject design of 3 (3 types of crisis communication strategy) x 2 (existence/nonexistence of emotional appeal) x 2 (high/low government responsibility). The total two crisis situation scenarios for power and waterworks were used to improve the possibility of generalizing experiment result. For this study, 4 kinds of final crisis situation statements and 24 kinds of crisis scenarios were produced. The content of crisis situation was that a crisis situation has occurred to the Ministry of National Energy and Waterworks Resource, which is a hypothetical government department, and it is expected that there is great inconvenience in using power (water service) by general citizens and individual households as measures for suspension of power supply and limited power supply (or suspension of water supply and limited supply of water) has been executed to the total 7 million households in the capital area for the next week. The scenario with low level of government responsibility has the content such that the crisis was caused as a third particular enterprise created a problem by cheating the government, and the scenario with high level of government responsibility has the content that such crisis was caused as public officials within the government systematically committed irregularities. With the responses from the subjects, the analysis of covariance (ANCOVA) and analysis of structural equation model (SEM) have been implemented using SPSS and AMOS programs.
After the experiment, five major findings and implications as described below have been drawn. Firstly, the experiment result shows that there was no significant difference for the acceptance level of crisis message by people and government credibility between three communication strategies (deny/excuse/apology) under the crisis where government responsibility was low (H1-1). Also, under the crisis where the government responsibility was high, while it was shown that the acceptance level of crisis message for the strategy 'rebuilding'(corrective action+compensation) was statistically higher than those for the strategies 'bolstering'(reminding+praising others) or 'apology', there was no significant difference in the government credibility between three strategies (H2-1). These results provide the following three implications. Firstly, the effect of persuasion of the public of the ‘rebuilding’ message referencing correction of behavior and compensation together under the crisis where the government responsibility was high was proved. This result shows that it is very important for the government to suggest a convincing practical solution to people. Secondly, the ‘Apology’ strategy may not be the effective strategy as expected in explaining crisis response of the public service of the Korean government. Many researches in Korea reported findings that the public preferred accommodative strategy such as ‘apology’ regardless of highness or lowness of the crisis responsibility of government in the past. However, contrary to our expectations, ‘apology’ did not show any significant persuasion effect compared to other strategies in both cases of high or low government responsibility, and the average values of message acceptance and government credibility were lower in overall compared to other strategies. Thirdly, according to the findings from this study, the fact is that the claim of the SCCT does not coincide in crisis situation of the public service of the Korean government. Contrary to the claims by Coombs and Holladay in the SCCT, in this study (except for positive effect of ‘rebuilding’ strategy on message acceptance), it was shown that there was no differential persuasion effect between each strategy in overall. This may show that government’s crisis communication strategy may not be an important factor to the people enough to form differential awareness of government’s crisis response, or may be the result which reflects uniqueness of our country with low credibility of government to the people.
Secondary, I expected that the message including emotional appeal (existence of emotional appeal) would show higher message acceptance by the people and government credibility compared to the message without including emotional appeal (nonexistence of emotional appeal) (H1-2, H2-2). The research result showed that the difference of message acceptance according to existence and nonexistence of emotional appeal was significant only in the situation where government responsibility was low, and the difference of government credibility was verified to be insignificant regardless of high or low responsibility. One notable point is the fact that under the crisis where government responsibility is low, the acceptance of message without including emotional appeal was higher contrary to the forecasted direction of the hypothesis. Putting the result of this study and the results of preceding researches where the persuasion effect of emotional appeal was proved together, I think we cannot argue that the message with emotional appeal has or has not consistent public persuasion effect in organizational crisis situation, and the effective thereof shall be considered within various contexts including the type of crisis occurred or communication strategy.
Thirdly, in this study, I investigated if there was any two-dimensional or three-dimensional interaction effect between the crisis communication strategy used by the government, emotional appeal and issue involvement (Q1-3, Q2-3). The research result showed that there was a significant two-dimensional interaction effect between crisis communication strategy and emotional appeal and also a significant three-dimensional interaction effect between crisis communication strategy, emotional appeal and issue involvement under the scenario where the government responsibility was low.
Fourthly, I expected that the message acceptance by the people and government credibility would be higher when the crisis responsibility of government is low compared to the time the crisis responsibility of government is low (H3-1). The research result showed, as expected, that the people accepted the crisis message published by the government better when the crisis responsibility of government is low and positively evaluate the government credibility. This clearly shows that crisis responsibility of organization also acts as a factor exercising important effect on awareness and evaluation of crisis by the public in crisis situation of the government which has essentially different purpose of existence from general companies.
Fifthly, I investigated if the effects of apology strategy are different when the crisis responsibility of government is low and when it is high (H3-3). The research result showed that the apology strategy used in the situation where the government responsibility was low has drawn more positive government credibility compared to the apology strategy used in the situation where the government responsibility was high. This result shows the fact that even though the apology has the same content, the crisis evaluation by the public on organizations may be different depending on the context in which the apology is made, i.e. depending on how far the organization is responsible for causing any crisis situation.
This study has important meaning as it is the study which applied the ‘Situational Crisis Communication Theory’(SCCT) to the crisis communication situation of the government for the first time in Korea, verification of which is actively carried on worldwide currently since Coombs and Holladay advocated thereof in mid 2000. Especially, I investigated how much power of explanation the SCCT and related factors have in understanding responses of the people in the crisis situation of the government public service through experimental research carried on for the sample of general people. It is the outcome of this research that I suggested a few important theoretical and practical factors through the findings of this research.

* Key words : situational crisis communication theory (SCCT), government crisis, public service, crisis communication strategy, emotional appeal, issue involvement, crisis responsibility.