국문초록

기초지방자치단체 사회복지예산 결정요인에 관한 연구
- 재정자주도를 중심으로 -

인제대학교 대학원
사회복지학과
김 근 호

본 연구는 우리나라 기초지방자치단체 사회복지예산의 특성을 파악하고, 사회복지예산을 결정하는 요인이 무엇인가를 규명하는데 목적을 두고 실시되었다. 특히, 사회복지예산을 결정함에 있어 중앙정부의 통제 없이 자치단체가 자율적으로 사용가능한 자주재원이 사회복지예산에서 어느 정도 영향을 미치고 있는가에 대하여 초점을 두었다.
본 논문에서 활용한 예산자료는 기초지방자치단체별 2013년도 세입세출에 대한 당초예산서를 이용하였다. 연구의 대상과 범위는 2012년 12월 31일을 기준으로 시 지역 74개, 군 지역 84개, 구 지역 69개 총 227개의 기초지방자치단체를 조사대상으로 선정하고 분석하였다.
기초지장자치단체의 사회복지예산을 결정하는 요인에 관한 이론적 논의에서는 먼저 사회복지예산에 대한 개념과 사회복지예산비율에 영향을 미치는 사회경제적？재정적？정치 행정적？복지적 결정론 등 지방재정지출을 설명하는 이론을 분석하였으며, 아울러 기초지방자치단체의 예산을 구성하는 재원의 구조와 범위를 분석하였다.
이와 같은 이론을 바탕으로 사회경제적 요인으로는 인구수, 인구밀도, 경제활동인구비율을, 재정적 요인으로는 1인당지방세부담액, 재정자립도, 재정자주도를, 정치 행정적 요인으로는 기초자치단체장의 소속 정당, 기초의회의원의 여당의원 비율, 사회복지관련 조례수를, 복지적 요인으로는 기초생활보장수급자비율, 유아인구비율, 청소년인구비율, 노인인구비율, 등록장애인비율 등 총 4개요인 14개 독립변수를 선정하였으며, 기초지방자치단체의 유형인 시？군？구를 통제변수로 선정하였다.
다음은 연구의 타당도를 높이기 위해 독립변수의 조작적 정의와 측도를 정확히 하였다. 특히 재정적 요인인 재정자주도에 관하여 쟁점이 되는 부분을 정리하였다. 본 연구에서는 자주재원을 지방세, 세외수입, 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금 및 재정보전금으로 범위를 정하고 재정자주도를 산출하였다.
분석방법에 있어서는 먼저 기초지방자치단체의 기본적인 특성을 살펴보기 위해 기술통계분석을 사용하였으며, 주요변수들 간의 관계를 알아보기 위해 상관관계분석을 실시하고, 공선성 문제가 있는 변수는 제외한 후 다중회귀분석을 실시하였다. 위와 같은 분석과정을 거쳐 최종적으로 나타난 사회복지예산비율 결정에 영향을 미치는 요인을 살펴보면 다음과 같다.
먼저 지역유형에서 시지역과 구지역이 군 지역에 비해 사회복지예산비율이 높게 나타났다.
다음은 사회경제적 요인으로 인구수와 인구밀도가 높을수록 사회복지예산비율도 높게 나타났다. 즉, 산업화와 도시화가 심화되어 인구수와 인구밀도가 높은 구지역과 시지역이 군지역보다 사회복지예산비율이 높게 나타난 것이다.
재정적 요인에서는 1인당지방세부담액과 재정자립도는 사회복지예산비율에 통계적으로 유의미한 영향력이 없는 것으로 나타났으나, 재정자주도는 높을수록 사회복지예산비율이 낮게 나타났다. 이와 같은 결과는 자주재원이 늘어나서 재정자주도가 높아지는 비율만큼 그 늘어난 자주재원을 사회복지분야에 배분하지 않는다는 것을 나타낸 것이다.
정치 행정적 요인인 기초지방자치단체장의 정당소속, 기초의회여당의원비율, 사회복지관련조례수는 사회복지예산비율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.
복지적 요인에서는 사회보장적 성격을 지닌 기초생활보장수급자비율과 등록장애인비율은 사회복지예산비율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났으나, 청소년인구비율은 사회복지예산비율에 정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 사회보장적 수혜대상자인 기초생활보장수급자비율과 등록장애인비율은 높으면 높을수록 규모면에서의 사회복지예산액은 증가하지만, 보장적 수혜대상자가 증가할 때마다 발생하는 자주재원보다는 상급정부로부터의 보조금 및 분권교부세 수입이 더 크고, 또한 자체세입도 늘어남에 따라 전체예산규모의 증가비율도 높아지기 때문에 나타나는 현상이다. 반면 청소년인구비율은 사회보장적 대상과는 크게 관련이 없음으로, 청소년복지와 관련된 예산은 상급정부의 보조금 지원액 보다는 자주재원의 부담비율이 더 높음으로, 사회복지예산비율에 정적으로 영향을 미치는 것으로 나타난 것이다.
지금까지의 분석결과를 두고 종합하여 보면, 지역유형을 제외하고는 재정자주도가 기초지방자치단체의 사회복지예산비율에 가장 크게 영향을 미치고 있으며, 그 다음으로 영향을 미치는 변수는 청소년인구비율, 인구밀도, 총인구수 순이다. 이 중에서 재정자주도는 사회복지예산비율에 부적으로 영향을 미친다고 나타났다. 우리나라 기초지방자치단체는 비록 비율 면에서는 재정자주도가 높지만 규모면에서는 열악하므로, 자주재원이 늘어난다고 해도 늘어난 재원의 비율만큼 사회복지분야에 배분하지 아니하고, 중앙정부의 정책에 따라 의무적으로 자주재원을 부담하는 정도에 머무는 실정이다. 따라서 재정자주도가 높을수록 사회복지예산비율은 낮게 나타나는 것이다.
끝으로, 기초지방자치단체의 사회복지예산비율에 미치는 영향요인에 대한 분석 결과를 바탕으로 하는 본 연구의 제언은 다음과 같다.
첫째, 본 연구에서 재정자주도가 사회복지예산비율 결정에 부적으로 영향을 미치는 것으로 나타난 것은 근본적으로 기초지방자치단체의 재정이 열악한 실정이므로, 재원이 늘어나는 비율만큼 사회복지분야에 배분할 여력이 없다는 것을 나타낸 것으로 볼 수 있다. 이러한 결과를 근거로 기초지방자치단체의 재원 확충을 위해서 지방소비세율 인상 및 국세와 지방세간 세제개편을 할 경우 도시와 농촌간의 복지격차가 더욱 심화될 것으로 우려되므로 신중을 기할 필요가 있다. 또한 상급정부의 간섭 없이 자율적으로 사용가능한 자주재원이 늘어날수록 즉, 재정자주도가 높을수록 사회복지예산비율이 낮게 나타나는 기초지방자치단체에게, 용도가 제한된 분권교부세를 자율적으로 사용 가능한 보통교부세로 전환할 경우, 현재와 같은 최소한의 기초생활보호 수준도 무너질 수 있다고 본다. 그러므로 국가적 차원의 사회보장적 재원은 어디까지나 국가의 재원으로 충당하고, 현행 사회복지분야 분권교부세는 용도와 범위를 확대하되, 사회복지분야를 결코 벗어나서는 안 될 것으로 본다.
둘째, 기초지방자치단체에서는 사회복지예산수준을 공시할 경우에 반드시 사업주체별로 즉, 자체사업과 보조 사업으로 분류한 예산을 부가하여 공시할 필요가 있다. 현재 기초지방자치단체의 예산은 기능별？사업별로만 편성되어 있어 그 사업이 자치단체의 사업인지 아니면 국책사업인지를 구분하기가 어렵도록 되어있다. 따라서 기초지방자치단체가 지역실정에 따른 주민들의 복지욕구를 어느 정도 수용했는지는 알 수 없다. 사회복지예산을 사업주체별로 공시하면, 재정자주도가 높을수록 사회복지예산비율이 낮아지는 현상은 효율적으로 개선될 것으로 본다. 왜냐하면, 사회복지예산이 증가한 이유가 사회보장성 국고 보조금으로 예산이 늘어난 것이지, 결코 자치단체의 의지에 의하여 주민복지를 향상시킨 것은 아니라는 사실이 들어나기 때문이다.
셋째, 지방자치단체가 재량으로 운용할 수 있는 자주재원을 사회복지분야에 어느 정도 배분했으며, 여기에 어떤 요인이 작용했는가를 파악해야만 사회복지에 대한 지방자치단체의 역량과 의지를 보다 정확하게 확인할 수 있다고 본다. 그러나 본 연구는 기초지방자치단체의 재정자주도가 사회복지예산비율의 결정에 어느 정도 영향을 미치는지에 대해서는 확인하였으나, 전체 자주재원 중에서 사회복지분야에 어느 정도 배분했는가를 확인하는 데는 한계가 있었다. 따라서 앞으로는 기초지방자치단체가 중앙정부의 규제 없이 사용할 수 있는 자주재원을 사회복지재정에 어느 수준으로 배분하고 있는지를 파악하고, 그 결정은 어떤 영향요인에 의한 것인지를 분석해 보는 연구가 추가적으로 필요하다고 본다. 이와 같은 연구결과는 중앙정부가 지방정부에게 사회복지비 명목으로 교부하는 분권교부세 조정 자료로도 매우 유용할 것이다.

주제어 : 기초지방자치단체, 지방교부세, 자주재원, 재정자주도, 사회복지예산비율의 영향요인

Abstract Summary / English Summary of the Korean paper

A Study on the Determinants of Social Welfare Budget by Primary Local Governments in Korea. - Focused On Financial Independence

Kim, Geunho,
Department of Social Welfare, Graduate School(Ph. D.), Inje University
This research was carried out to understand the characteristics of Social Welfare Budget of Primary Local Governments (PLG) in Korea, and reveal the primary factors for determining the budget. More specifically, the research focused on the effects of independent revenue which can be freely used by the PLG without regulations from the central government on the Social Welfare Budget when deciding the budget.
Dependent variables and the related budget data utilized in this study were quoted from the original budget of revenue and budget during the fiscal year of 2013, provided by each of the PLG.
74 "Si" or cities, 84 “Gun”or counties and 69 “Gu” or districts, a total of 227 primary local governments in Korea as of December 31st, 2012, were selected and analyzed as the subjects and scope of the study.
To carry out a theoretical discussion on the factors determining the social welfare budget of primary local governments, the concepts of social welfare budget and theories explaining local government budget such as socio-economic, financial, political administrative and welfare determinism which effect social welfare budge ratio were analyzed.
Based on the theory, four primary factors and fourteen independent variables were set. Socio-economic factors were population, population density, economically active population ratio. Financial factors were local tax per capita, financial independence rate and financial autonomy rate. Political administrative factors were party affiliation of head of primary local governments, ratio of member of ruling party in local district councilors and number of social welfare regulations. Welfare factors were ratios of national basic life security recipients, infant population, youth population, elderly population and registered disabled. The types of primary local government categorized by Si (city), Gun (county), and Gu (district) were set as control variables.
Next, in order to increase the validity of the study, operational definitions and measurements of independent variables were clearly defined. Especially, issues with the financial autonomy rate in financial factors were summarized. In this study, local tax, non-tax revenue, normal allocation tax, real estate allocation tax, adjustment grant and financial grant were as the range of independent revenue resources and the financial autonomy rate was calculated.
As for analytical methods, descriptive statistics analysis was first used to observe the basic characteristics of PLG. Correlation analysis was carried out to examine the relationship between each primary variable. After excluding variables which had problems of collinearity, multiple regression analysis was conducted.
The main factors effecting the decision of social welfare budget ratio obtained from the results of the study and analysis are as shown below.
First, from a regional prospective, Si (city) and Gu (county) have a higher ratio of Social Welfare Budget than Gun (district). In the socio-economic factor, the higher the population and population density, the ratio of Social Welfare Budget was higher. In other words, the Social Welfare Budget ratio was higher in Si (city) and Gu (county) than the area type of Gun (district) which have a higher population and higher population density due to industrialization and urbanization progression.
In fiscal factors, local tax per capita and financial independence rate did not have effect on the Social Welfare Budget ratio. However, the higher the financial autonomy, the Social Welfare Budget ratio was found to be lower. The results showed as the ratio of financial autonomy rate increased due to increase in independent revenue, the increased independent revenue was not allocated to the social welfare field.
Political administrative factors, party affiliation of head of primary local governments, ratio of member of ruling party in local district councilors and number of social welfare regulations did not statistically have a meaningful effect on the ratio of social welfare budget.
Welfare factors, ratio of national basic life security recipients and ratio of registered disabled which have a characteristic of social security did not statistically have a meaningful effect on the ratio of social welfare budget. However, the ratio of youth population did have a positively meaningful effect on the ratio of social welfare budget. The higher the social security beneficiary which are the ratios of national basic life security recipients and registered disabled, the size of the social welfare budget sum increases. However, as the social security beneficiary increase, income of subsidies and decentralization allocation tax from upper government increases rather than the independent revenue. Also the self tax revenue increases. As a result, this phenomenon arises due to an increase in the total budget size increase ratio. On the other hand, the ratio of youth population was found to be not related with social security beneficiary. Youth welfare related budget has a higher ratio of independent revenue than upper government subsidy which has a positive effect on the social welfare budget ratio.
Putting together the analysis results until now, excluding the area types, the financial autonomy rate had a large effect on the primary local government’s social welfare budget ratio. Followed by ratio of youth population, population density and the number of total population. Among these, the financial autonomy rate showed to have a negative effect on the social welfare budget ratio. The primary local governments in Korea have a high financial autonomy rate from a percentage perspective, but is poor from a size perspective. Even if the independent revenue increases, the increased ratio of the revenue is not allocated likewise in the social welfare field. The central government’s policy is followed with obligatory burden of independent revenue. Therefore, as the financial autonomy rate is higher, the social welfare budget ratio is shown to be lower.
Finally, a proposal based on the analysis results of the study on determinants of social welfare budget of primary local governments in Korea are as listed below.
First, the financial autonomy rate was found to have a negative effect on determining the social welfare budget ratio. Fundamentally, this is due to the poor budget of primary local governments and we are able to see that an increase in the ratio of revenue can not be allocated to the social welfare field due to lack of capacity. Using these results as a basis, if the local consumption tax ratio is increased and a reform of tax system between national tax and local tax takes place in order to expand the revenue of primary local government, the welfare gap between the urban and rural area can possibly become bigger. Therefore, close attention is required. Also, if the usable independent revenue increases with out the interference from the upper government, the primary local governments which show a low social welfare budget ratio when the financial autonomy rate is high, may be able to change from decentralization allocation tax which has restricted use to general subsidy which can be used freely. Then there is a possibility of the breakdown of the minimum basic public charge standard similar to the current standard. Therefore, social security revenue from a national dimension should be allocated from the nation’s revenue. The current purpose and range of social welfare field decentralization allocation tax should be expanded not exceeding the social welfare field.
Second, if a primary local government publically announces the social welfare budget level, business by category should be mentioned. This means own businesses and subsidy businesses should be categorized and the budget should allocated and announced. Currently, primary local government budget’s are organized by function and business which makes it difficult to separate the business between the local government’s business and national business. Therefore, it is hard to know how much the primary local government has accommodated the welfare needs of the people depending on the regional circumstances. If the social welfare budget is announced by categorizing per business type, the phenomenon of low social welfare budget ratio when the financial autonomy rate is high will be efficiently resolved. This will show the reason for increase in social welfare budget is due to national subsidies and the fact that improvement of resident welfare is not the will of the local government.
Thirdly, by looking at allocation of independent revenue which can be discretely managed by the primary local government to the social welfare field and understand what factors led to this will help clearly identify primary local government’s capability and will towards social welfare. However, this research allowed to identify the effects of financial autonomy rate of primary local government on deciding the ratio of social welfare budget. There was a limitation of finding out the percentage of allocation of total independent revenue towards the social welfare field. In the future, the amount of independent revenue, which can be freely used by primary local governments without regulations by the central government, allocated to social welfare budget need to be investigated. Further research is required to analyze what factors lead to certain decisions. These research results will be useful to adjusting decentralization allocation tax issued to local governments by the central government for social welfare budget purposes.

Key words: Primary local governments, local grant tax, independent revenue, financial autonomy rate, key factors of social welfare budget ratio