일자리사업의 복지의존에 관한 연구 : 정책대상과 집행조직의 관점에서
저자
발행사항
서울 : 서울대학교 행정대학원, 2015
학위논문사항
발행연도
2015
작성언어
한국어
주제어
DDC
350 판사항(22)
발행국(도시)
서울
형태사항
xi, 187 p. : 삽화 ; 26 cm
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소장기관
본 연구는 우리나라 일자리사업을 대상으로 복지의존의 존재여부를 확인하고, 그 영향요인을 개인수준과 집행조직수준에서 분석하는 것을 목표로 한다. 우리나라의 재정지원 일자리사업은 1990년대 말 이후 경제위기로 인한 실업률의 증가와 경기침체 등의 문제를 해결하기 위해 지속적으로 확대되어 왔음에도 불구하고, 본래의 정책목표인 참여자의 자활을 이루지 못하고 참여기간이 지나치게 길어져 참여자의 의존도를 높인다는 비판을 받아 왔다. 하지만, 이러한 비판에 대해 신뢰성 있는 자료를 활용하여 실증적으로 분석한 연구는 찾아보기 어려웠다. 이에 본 연구는 이러한 일자리사업의 복지의존의 영향요인을 고용노동부의 일모아시스템 자료를 이용하여 분석하였다. 또한, 대용량의 데이터를 활용한 양적 분석의 결과의 현실 정합성을 높이고, 해석의 풍부함을 기하기 위하여 일자리사업 정책담당자에 대한 인터뷰를 추가적으로 진행하였다. 이러한 다방법 종합의 논리를 통해 보다 강건한 분석결과를 확보하고자 노력하였다.
일자리사업은 근로연계복지의 한 형태로 이해할 수 있는데, 이를 좀 더 구체적으로 이해하고 해석의 이론적 근거를 마련하기 위하여 복지레짐을 통한 복지개혁과 근로연계복지의 논의를 진행하였다. 복지의존은 미국의 복지개혁에서 주로 복지수혜자 관점의 도더적 해이와 노동윤리의 부재를 비난하는 입장으로 제시된 개념이다. 복지정책이 개인의 자립을 저해할 수 있다는 규범적인 문제를 제기하고 있어 복지정책의 부정적 측면을 부각하는 논리적 근거로 제시되고 있다. 하지만, 이는 미국식 자유주의 레짐에서 주로 받아들여지는 개념이고, 유럽에서는 복지의존이라는 부정적 개념보다 공공 일자리를 통한 노동시장에의 포용, 사회적 배제의 해소라는 긍정적 관점으로 이해되고 있다. 이러한 논의를 통해 우리나라 일자리사업에 복지의존의 영향요인에 대해 개별 레짐에 따른 해석을 통해 그 성격에 대한 해석이 가능해진다.
분석을 위해 복지의존을 3가지 방식으로 정의하였다. 기존의 연구는 연속형 변수를 가정하고 복지사업에 참여한 기간으로 정의하고 있으나, 본 연구에서는 특정 시간 이상 참여하는 경우로 복지의존을 정의하고 있다. 이와 같은 이항변수를 통해 복지의존을 정의한 이유는 복지의존이 존재하는지 그렇지 않은지 여부를 구분하여 보다 명확한 특성을 확인할 수 있기 때문이다. 분석은 일자리사업의 복지의존의 현황을 살펴보고, 영향요인을 개인적 수준과 집행조직 수준으로 나누어 분석하였다. 개인적 수준의 영향요인으로는 성별, 연령, 학력과 같은 인구통계학적 변인과 의존성의 원인으로 제시되고 있는 합리요인과 문화요인을 분석모형에 포함하였다. 집행조직 수준의 영향요인은 179개 시군구의 일자리사업 집행조직을 ‘경제형’, ‘복지형’, ‘혼합형’, ‘부서없음’으로 유형화하고 이들이 연구기간 동안 변화하는 패턴을 범주형 변수로 구성한 뒤 독립변수로 활용하였다. 또한 정책적 환경요인을 분석에 포함하기 위하여, 지역별 개황, 경제적 특성, 정치적 특성을 통제변수로 활용하였다.
분석결과에 따르면 일자리사업에 복지의존이 일정비율 존재하는 것으로 나타났다. 2006년부터 2012년까지의 분석기간 중 전체 참여자의 4.4%~12.9% 정도가 복지의존 집단으로 분류될 수 있었다. 이와 같은 결과에 대한 실질적 판단에 대해서는 절대적 기준이 존재하지 않아 판단하기 어렵지만, 앞으로 일자리사업이 지속적으로 확대될 것을 대비하여 신중하게 접근할 필요가 있다. 복지의존에 빠진 참여자의 특성에 대한 기술통계분석에 따르면 평균 385일 정도 사업에 참여하고 있었으며, 약 2.6개 정도의 사업을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 직접 일자리사업을 복지형 사업으로 정의하고 교육훈련 및 고용서비스를 경제형 사업으로 분류한 뒤 살펴본, 복지형 사업 참여비율은 64.8%로 복지형 사업 참여비율이 높았다.
다음으로 복지의존에 대한 정책대상 차원에서 참여자 개인수준의 영향요인을 분석결과를 살펴보면, 여성일수록 고령자일수록 복지의존의 가능성이 더 높은 것으로 나타났다. 여성의 경우 남성에 비해 8.2%p~15.7%p 정도 높았으며, 연령의 경우 1살 많아질 때마다 약 7%p 정도 복지의존에 빠질 가능성이 높아졌다. 학력은 고학력일수록 복지의존에 빠질 가능성이 높은 것으로 나타났는데, 이는 최근의 고학력 청년실업의 문제와 함께, 개인의 기회주의적 행동의 가능성을 보여주는 결과라고 할 수 있다. 또한, 합리요인으로 조작화한 일자리사업을 통한 1일 소득은 복지의존과 U자형의 관계를 보이고 있었으며, 약 3만원에서 전환점을 가지고 있었다. 이는 민간 노동시장의 최저임금보다 약간 낮은 수준인데, 공공의 일자리가 민간의 일자리에 비해 업무부담이나 사측과의 갈등이 적은 것에서 나타난 결과로 일자리사업의 역의 인센티브가 존재하는 것을 보여주는 결과이다. 또한 거주지 복지의존 참여자 비율로 정의된 문화요인도 복지의존과 양의 관계를 가지고 있었다. 이상의 결과는 복지의존에 다양한 유형이 존재할 수 있음을 보여준다. 즉, 합리요인이나 학력의 결과는 기존의 미국식 복지개혁의 근거가 되는 개인의 도덕적 해이를 비판할 수 있는 근거로서 작용할 수 있다. 하지만, 연령과 성별, 그리고 문화요인의 결과는 이와는 반대로 복지의존이 개인이 통제할 수 없는 것임을 보여준다. 또한, 이러한 해석은 결국 일자리사업의 복지혜택은 민간 노동시장으로 진입할 역량이 부족하거나 환경적 요인으로 이를 벗어나지 못하는 참여자에게 생계보호의 역할과 사회적 포용의 기능을 하고 있음을 보여준다.
집행조직 수준의 분석은 일자리사업과 같이 정책목표와 대상이 다양한 경우 이러한 요인들이 집행결과에 영향을 미칠 수 있음을 보고자 하였다. 분석결과는 복지형 부서에서 일자리사업을 추진하는 경우 해당 지역의 참여자가 복지의존에 빠질 가능성이 높아지는 것으로 나타났다. 이는 다양한 일자리사업의 정책목표 중 이를 복지정책으로 인식하고 집행하는 지역의 경우 업무의 우선순위가 보다 많은 참여자가 직접 일자리사업에 참여하게 하는 것이 될 것이므로 참여자가 민간의 노동시장으로 진입하는 것에 관심이 적어질 것이라는 해석을 확인시켜 준다. 이와 더불어 기존의 복지의존 연구가 개인의 특성에만 관심을 가졌던 것에 비해 집행조직 차원의 분석결과가 유의미하다는 것은 복지의존이 온전히 개인적 차원의 문제가 아님을 말해준다. 이는 집행차원의 요인이 중요하게 작용하고 있음을 고려해야 한다는 것을 보여준다.
이상의 논의를 종합하여 본 연구에서는 복지의존의 유형화를 시도하였다. 취업역량의 높고 낮음과 일자리사업의 목표(경제적, 복지적)에 따라 4가지 유형을 구분하고, 이들 각각에 해당하는 유형을 제시하였다. 순서대로 취업역량이 높음에도 불구하고 복지형 사업에 참여하는 유형은 일반적인 미국식 복지개혁의 비판대상이었던 복지의존을 의미한다. 반대로 취업역량이 낮은 참여자가 복지형 사업에 참여하는 유형은 부정적 의미의 복지의존이라고 볼 수 없으며, 오히려 복지의 사회적 포용 기능으로 이해할 수 있다. 또한, 취업역량이 높은 참여자가 경제형 사업에 참여하는 경우는 일자리사업의 효과성에 문제가 존재하는 상황으로 정책실패로 유형화 하였다. 마지막으로 취업역량이 낮은데 경제형 사업에 참여하는 경우는 참여사업의 선택이 잘못된 것으로 미스매치로 정의하였다. 현재는 미스매치 유형에 속한 복지의존 참여자는 사회적 포용 유형으로 이동시켜야 하지만, 향후 고령자와 저학력자, 사회적 약자를 위한 민간 일자리를 확대하여 이에 맞는 사업의 진행되어야 할 것으로 생각된다.
본 연구는 전국단위의 광범위한 일자리사업 참여 데이터를 활용하여 실증분석을 실시하였으나, 선행연구에서 언급되는 결혼여부와 자녀의 수 등의 변수와 소득수준과 취업여부와 같은 데이터는 존재하지 않아 복지의존에 빠진 참여자의 특성에 대한 심층적인 분석이 불가하였다는 한계가 있다. 또한, 복지제도와 복지개혁, 복지의존과 같은 개념에 대한 보다 깊은 이론적 논의가 부족하였다. 특히 복지형 일자리 사업에 장기간 머무르는 참여자들에 대한 적절한 정책대안의 탐색은 향후 연구과제라고 할 수 있다.
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