광해군대는 조선후기에 이른바 ‘弊政’의 시기로 규정되었다. 인조반정으로 마감되었던 정권이었기 때문에 인조대 이후 광해군대에 대한 서술이 인조반정의 명분을 강화시키는 방향으로 이루어졌다. ‘폐정’의 구체적인 내용으로는 대명의리 배신, 폐모살제, 무리한 토목공사로 인한 백성 수탈 및 재정 파탄 등이 있다. 20세기 이래로 광해군에 대한 재조명이 활발하게 이루어지면서 광해군대의 ‘폐정’에 대한 재평가가 이루어졌다. 특히 광해군의 중립외교론이 등장하면서 광해군대 정치·외교에 대한 긍정적인 평가가 집적되었다. 그러나 ‘폐정’의 한 줄기를 이루고 있는 재정 부문에 대한 충분한 검토는 이루어지지 않았다. 광해군대의 정치·외교적 측면의 성과에 비해서는 광해군대 재정적 측면의 연구는 전무하다 할 수 있다. 따라서 이 논문에서는 광해군대의 ‘폐정’에 대하여 재정 문제의 양상과 그 타개책을 중심으로 접근해 보았다.
광해군대 재정 문제를 야기한 원인에는 임진왜란으로 인한 후유증과 정치적 이유로 인한 재정 수요의 증대가 있었다. 전란 중 量案의 소실은 전세 수입의 감소로 직결되어 광해군대 전세 수입은 임진왜란 이전의 1/3 수준으로 급감했다. 세금 수입이 축소된데 반해 재정 수요는 증대되고 있었다. 전란의 수습 차원에서 도성 각 곳에서 재건 공사가 진행되면서 물력의 소비가 계속되었던 것이다. 전란의 후유증과 함께 광해군대는 정치·외교적 요인에 의해 재정 수요가 증대되었던 시기였다. 그 구체적 요인은 명나라 사신의 과도한 뇌물 요구, 후금 정벌을 위한 명나라로의 원군파병, 인목대비의 폐모 논의로 인한 궁궐영건 등이 있었다. 이들로 인해 늘어난 재정 수요는 品銀, 공명첩 발행, 비정기적 부가세 등으로 충당되었다. 재정의 축소와 수요의 증대가 맞물리면서 광해군대 재정 문제는 악화될 수밖에 없는 상황에 이르게 된다.
이러한 재정 상황을 타개하기 위해 광해군 즉위 초에는 재정 문제를 야기하는 구조적 모순을 타개하기 위한 개혁 정책이 강구되었다. 그것은 부세제도 상의 폐단을 시정하고 수세의 근거가 되는 토지와 양민의 확보를 위한 방안들이었다. 우선 16세기 이래로 문제가 되어온 공물의 방납 폐단을 시정하기 위해 경기선혜법이 시행되었다. 민간의 私大同의 방식을 국가의 제도로 수렴하게 된 것이었다. 그러나 시행 초기 선혜법에 대한 광해군과 신료간 인식 차이로 인해 치폐 논의가 거듭되었다. 광해군은 일시적 시혜 조치로 선혜법을 인식하고 있던데 반해 신료들은 재정 문제를 타개할 항구적 방식으로 보고 있었기 때문이다. 결국 광해군의 저지로 인하여 선혜법은 경기도 외 다른 도로의 확산에는 실패했다.
다음으로 재정 문제 타개를 위해 고려되었던 것은 양전과 호패법이었다. 양전은 전결을 확보하여 전세 수입을 증대시키는 것에 그 목적이 있었다. 광해군대 초반 삼남지방에 양전사를 파견하는 논의가 있었으나 인재 확보에 난항을 겪었고, 민심이반을 우려한 조정의 판단으로 인해 시행에 까지 이르지 못했다. 대신에 지방 전결상태를 파악하기 위해 중앙 정부 차원에서 경차관을 파견하고 지방관을 신칙하는 등의 소극적인 방식이 채택되었다. 호패법은 양민 확보를 통한 재정의 정상화를 꾀한 시도였다. 비교적 단기간에 시행 논의가 완결되어 팔도의 호패성책이 마련되었다. 확보된 民丁을 토대로 軍備를 확충하는 성과가 있었으나 역모 사건에 연관되며 일시에 폐지되었다.
재정 문제 타개를 위한 구조적 개혁 정책이 대체로 한계를 보이면서 광해군대 후반에는 재정 부족 현상을 일시적으로 타개할 수 있는 정책 및 제도가 운영되었다. 그것은 임진왜란의 경험에 따라 습득된 것들이었다. 조도사의 파견과 분호조의 운영, 납속책 및 공명첩의 발행이었다. 이들은 임진왜란 후 존속되다가 광해군대 그 활용이 강화되었다는 공통점이 있다. 조도사는 戰時 군량의 운송에 관여하였는데 광해군대 조도사는 정기적인 세금 외에 지방에 저장하고 있던 미곡을 중앙으로 운송하거나, 새로운 재원의 확보를 시도할 때 그 임무를 맡기도 하였다. 분호조 또한 임진왜란 당시 구성되었던 기구였다. 광해군대 초반에는 명나라 사신의 접대를 위한 물자를 마련하는 역할을 담당하다가 광해군의 명으로 폐지되었다. 그 대신에 調度色을 두어 분호조의 업무를 맡게 하였다. 그러나 광해군대 후반 재정 부족이 악화된 가운데 후금 정벌을 위한 파병의 압박을 받게 되자 분호조는 다시 복설되었다. 이때의 분호조는 사신의 접대를 위한 물자 마련이 아닌 파병군의 군량을 마련하는 것으로 그 성격이 변화된 사실을 확인 할 수 있었다. 조도사와 분호조의 관원이 지방을 돌며 물자를 마련하는 방법 중 가장 흔히 쓰인 방법이 납속책이었다. 곡식을 납부 받고 공명첩을 발행하는 방식으로 과외의 재원을 확보하였다. 공명첩의 발행으로 얻은 재원은 조사의 접대부터 궁궐 영건, 무기 제조, 군량미 등 광범위하게 사용되었다.
광해군대 재정 문제 타개 정책은 결국 큰 실효를 거두지 못하고 현상 타개책의 남발로 귀결되었다. 그러나 이것은 인조 정권이 규정하였듯 광해군 개인의 일탈에 따른 ‘폐정’으로 설명할 수만은 없다. 전란의 후유증과 더불어 불안정한 북방 정세, 정치적 상황이 실재하는 가운데 재정 문제를 타개할 정책의 입안과 시행에 일정한 한계가 있었던 것을 참작해 분석할 필요가 있다. 또한 광해군대 다방면으로 경주되었던 재정 타개 정책은 이후 인조 정권에도 유의미한 영향을 미쳤다. 인조대 초반 삼도 대동법과 호패법의 시행에 있어 광해군대 관련 정책의 시행 경험이 토대가 되었다. 인조대 위정자들이 나름의 정책 우선순위를 가지고 논쟁을 거듭하게 되는데 이 또한 광해군대의 시행착오가 반영된 현상으로, 정책의 선택과 집중을 가늠할 수 있는 기준점이 되었다고 평가할 수 있다.

The reign of the King GwangHae has been defined as the period of ‘弊政’ in the late Joseon dynasty. The regime was overthrown by King Injo Restoration(仁祖反正), and thus the evaluation of the period was made to justify the dethronement. In detail, ‘弊政’ includes the treachery to the Ming dynasty, the confinement of the queen dowager and the murder of the princes, and exploitation of the people and financial ruin due to the unfeasible construction projects. Since the 20th century, however, the reign of King GwangHae has received more attention, and as a consequence, re-evaluation of the so-called '弊政' followed. Particularly, a neutralist policy(中立外交論) ushered in positive evaluations of the politics and diplomacy of the time. However, finance, another strand that constitutes (the arguments of) '弊政', has been under-researched. In other words, previous studies have largely focused on political and diplomatic achievements of the GwangHae, while research on finance of the time is non-existent. Therefore, this paper aims to explore the '弊政' of the king GwangHae, with particular attention paid to the aspects and solutions to the financial problems.
The major cause of the financial crisis of the time was the increased financial demand due to the aftermath of the Japanese invasion in 1592~1598(壬辰倭亂) and political pressure. The lost of 양안 during the war was directly resulted in the decrease of revenue of <JeonSe(田稅)>; its size sharply reduced to one third after the war. The tax revenue dropped, while the financial demand was rising. Reconstruction projects were launched across the capital city, mobilizing material and human resources. Against the backdrop of the aftermath of the war, it was an era when the financial demand was increasing due to political and diplomatic reasons. Examples are Ming ambassadors' excessive demands for bribe, dispatch of troops to Ming to conquer the Later Jin, and construction of a new palace to confine queen dowager In-mok(仁穆大妃). The increased financial demands were met by additional revenues created through <FumEun(品銀)>, <GongMyungCheop(空名帖)>, and irregular surtax. The financial problem of the period was bound to exacerbate as a result of the reduced revenue and the increased demand. Shortly after king GwangHae ascended the throne, a series of reform policies was devised to tackle structural problems that had caused financial crisis. The policies aimed to redress the abuses of taxation system and to secure land and people that formed the basis of revenue. Firstly, <GyungGiSeonHyeBub(京畿宣惠法)> was enforced to redress the abuses of proxy tax payment(防納) which had been a problem since the 16th century. That is, the folk practice of <SaDaeDong(私大同)> was adopted by the government. However, in the early stage, there had been constant debate over the abolishment of the <SeonHyeBub(宣惠法)> between the king GwangHae and the vassals. In contrast to the king GwangHae who considered <SeonHyeBub(宣惠法)> as a temporary relief measure, the vassals regarded <SeonHyeBub(宣惠法)> as a permanent method to solve the financial crisis. In the end, the implementation of <SeonHyeBub(宣惠法)> was restricted to <GyungGiDo(京畿道)> due to the opposition of the king.
Secondly, <YangJeon(量田)> and <HoPaeBub(號牌法)> were introduced to tackle the financial crisis. The purpose of <YangJeon(量田)> was to increase the revenue from 전세 by securing <JeonGyeol(田結). There had been a discussion to dispatch <YangJeonSa(量田使)> to <SamNam(三南)> provinces in the early reign of King GwangHae. The idea was not put in place due to the difficulties in recruitment and concerns about losing popular sentiment. Instead, more passive schemes were implemented; the central government sent <GyungChaGwan(敬差官)> to provinces and applied strict discipline to local government authorities. <HoPaeBub(號牌法)> was an attempt to normalize finances through securing people who pay tax. The discussion came to a conclusion in relatively a short time, and the <HoPaeSungChaek(號牌成冊)> of the whole country was established. Securing people enabled the increase of armaments, but the measure was abolished at once after it was exposed to be involved with treason.
During the late reign of the king GwangHae, temporary measures were implemented to tackle financial crisis, as the aforementioned structural reform policies showed limitations.The new measures, such as sending <JoDoSa(調度使)>, running <BoonHoJo(分戶曹)>, issuing <NapSokChaek(納贖策)> and <GongMyungCheop(空名帖)>, were learned from the experience of the Japanese invasion in 1592~1598(壬辰倭亂). All of them continued after the war, then heavily utilized during the reign of the king GwangHae. During the wartime, <JoDoSa(調度使)> managed military supplies. However, in the era of King, they took charge of collecting regular tax as well as transportation of rice that were stored in regional provinces to the center. From time to time, they were also assigned a task to find additional sources of revenue. <BoonHoJo(分戶曹)> was also an organization that was established during the Japanese invasion in 1592~1598(壬辰倭亂). In the early reign of the king GwangHae, the organization was responsible for managing the supplies to greet Ming ambassadors, but it was dismantled by the order of the king. <JoDoSeak(調度色)> was launched for the same task, instead. However, during the late reign of the king GwangHae, <BoonHoJo(分戶曹)> was revived. At the time, the government had poor finance and the pressure to dispatch troops for conquest the Later Jin was rising. The role of <BoonHoJo(分戶曹)> changed from managing supplies for Ming ambassadors to procuring supplies for the troops. <NapSokChaek(納贖策)> was most commonly used method to procure supplies by authorities from <JoDoSa(調度使)> and <BoonHoJo(分戶曹)> who traveled into provinces. They created additional revenue by issuing <GongMyungCheop(空名帖)> in exchange for grains. The revenue was widely used: greeting ambassadors, building palaces, making weapons, and preparing war supplies.
The financial policies during the reign of the king GwangHae failed to achieve its purpose to tackle the financial problem. They were over-issued to be temporary makeshifts. However, despite the argument of the king InJo government, the failure cannot be fully explained by '弊政' driven by mere deviation of the individual GwangHae. It should be noted that the aftermath of the war, unstable political state of affairs in the north, and domestic political circumstances had negative impact on planning and implementing of policies to tackle the financial problems. Moreover, the extensive attempts to solve the financial problems had a meaningful influence on the successive government of king InJo. The policy experiences formed a basis of the early implementation of <SamDoDaeDongBub(三道大同法)> and <HoPaeBub(號牌法)> of king InJo government. Furthermore, the fact that politicians during the reign of king InJo repeatedly discussed over the priority of different policies reflects that they had learned lessons from trials and errors of the GwangHae government. Therefore, '弊政' of the GwangHae government should be evaluated as a benchmark regarding making priority and policy decisions.