본 연구는 한국의 토지비축제도가 과연 장래의 공적수요에 대비한 토지비축을 실현하고 있는가에 대한 질문에서 시작되었다. 또한 토지은행을 설립하는 과정에서 경제적 위기나 어려움에 대응할 수 있도록 충분히 검토되었는지, 그리고 제도 도입 이후 각종 언론 및 국정감사에서 많은 비판을 받고 있는 토지비축제도가 왜 제도적 위기에 처하게 되었는지를 역사적 제도주의 관점에서 고찰하였다.
연구의 분석대상은 1974년부터 2016년 현재까지 약 40여 년간 토지금고, 토지공사, LH공사의 토지은행으로 운영되고 있는 토지비축제도이다. 분석방법은 설명적이고 분석적인 질적 연구방법론을 취하며, 토지비축제도를 역사적 제도주의 관점에서 제도적 맥락과 경로의존성을 분석하였다.
첫째, 제도적 맥락 분석은 정치․경제적 상황 및 토지정책의 방향이라는 거시요인과 법률의 제․개정과 제도운영이라는 미시요인을 분석하였다. 분석시기는 경로형성기(토지금고, t1: 1974~1979), 경로강화기(토지공사, t2: 1979~2009), 그리고 경로열림 및 유지기(LH공사의 토지은행, t3+: 2009~2016)로 크게 세 시기로 구분하였다. 둘째, 경로의존성 분석은 분석시기Ⅰ(t1~t2)과 분석시기Ⅱ(t2~3+)로 크게 두 시기로 나누어 각 분석시기별로 경로의존성의 단계요인, 제약요인, 유형 및 형태를 분석하였다.
제도적 맥락 분석결과, 1974년 5․29조치의 일환으로 「토지금고법」에 의해 설립된 토지금고는 기업의 비업무용 토지매입이라는 토지비축제도의 초기 경로를 형성하였고, 이 후 1978년 8․8조치의 일환으로 「한국토지개발공사법」에 의해 설립된 한국토지공사(토지공사)는 토지금고의 업무를 승계하여 확대․개편되었다. 토지공사는 1980년 9․27조치에 의해 기업의 비업무용 토지를 다량으로 매입하면서 토지비축제도의 경로를 강화하였다. 이후 토지공사의 고착화된(locked-in) 토지비축제도 경로는 2009년 LH공사 통합과 「공공토지의 비축에 관한 법률(토지비축법)」의 제정으로 토지은행이라는 토지비축제도의 새로운 경로가 생성되어 현재까지 유지되고 있다.
경로의존성을 시기별로 분석하면 다음과 같다. 분석시기Ⅰ(경로형성기(t1)~경로강화기(t2))의 단계요인은 1974년 5.29조치라는 역사적 사건으로 인해 토지금고의 초기 경로가 우발적으로 형성된 것으로 확인되었다. 이후 1978년 8.8조치는 토지금고가 토지공사로 바뀌는 중대한 전환점(critical juncture)이 되었다. 그러나 1980년 9․27조치라는 자기강화적인 촉진기제를 통해 기존의 토지금고 시절 형성된 기업의 비업무용 토지매입이라는 경로가 토지공사의 일반토지비축 업무에 승계되면서 기존의 토지비축제도가 지속․강화되었음을 확인하였다.
분석시기Ⅰ의 제약요인으로는 기존 토지금고 업무를 그대로 승계한 제도의 점착성(institutional stickiness), 「택지개발촉진법」에 따른 개발과 공급중심의 관련 법률들 간의 상충으로 인한 토지비축제도의 상대적 위축, 그리고 토지금고에서 토지공사로 변모하는 과정에서 높은 설치비용을 꺼려한 정부(엘리트 권력집단)로 인해 상대적으로 장기적 목적의 토지비축제도를 어렵게 하였던 것으로 분석되었다.
결과적으로 분석시기Ⅰ의 경로의존성은 토지금고의 비업무용 기업토지매입 위주의 토지비축이 지속되는 한편, 토지공사 설립에 따라 일반토지의 비축이라는 제도적 요소가 부분적으로 첨가되면서 기존 제도에 규칙이나 구조가 약간씩 첨가되어 점진적으로 변화하는 것을 확인할 수 있었다. 따라서 이 시기의 경로의존성의 유형은 자기강화적 전개(self-reinforcing sequence)에 따른 수확체증(increasing returns)이라고 설명할 수 있고, 그 형태는 층화(layering)에 해당되는 것으로 분석되었다.
다음으로, 분석시기Ⅱ에 해당하는 경로강화기(토지공사, t2)부터 경로열림 및 유지기(LH공사의 토지은행, t3+)의 경로의존성 분석결과는 다음과 같다. 단계요인 분석결과, MB 정부 출범에 따른 LH공사 통합론이라는 예상치 못한 외생적 충격(exogenous shock)에 의해 토지비축법이 제정되면서 토지은행이라는 새로운 경로가 창출되었다. 이는 앞서 밝힌 토지금고의 초기 경로 형성요인인 5․29조치나 토지공사로 변모하게 한 8․8조치와도 같은 중대한 전환점이라고 볼 수 있으나 토지공사는 본래의 조직에서 토지업무기능을 유지하고 싶어 했다는 점, 그리고 LH공사 통합을 반대했음에도 불구하고 MB 정부의 강력한 추진 과정에서 새로운 경로가 만들어졌다는 점에서 외생적 충격에 의한 것이라고 볼 수 있다.
분석시기Ⅱ의 제약요인 분석결과, 토지은행이 토지공사의 업무와 큰 차이 없이 기존 토지공사의 기능을 유지하려고 했던 제도의 점착성과 제도설계과정에서의 국유지, 농지, 조세특례 등 유관제도와의 상충으로 인해 여전히 경로의존적인 속성을 지니고 있는 것으로 분석되었다. 또한 속전속결로 진행되었던 LH공사 통합은 토지은행의 근본적인 토지비축기능 수행을 위한 충분한 제도적 검토를 어렵게 만들었고, 정부재원도 확보하지 못하였다. 더욱이 토지은행 도입 이후 국토교통부의 관심이 저하되면서 토지은행의 업무가 위축되고 조직이 축소되기에 이른다. 결국 토지은행은 LH공사 내에 머무르게 되어 기존 토지금고시기의 토지비축제도가 그대로 승계되어 유지되는 것으로 분석되었다.
분석시기Ⅱ의 경로의존성 유형은 다음과 같다. LH공사 통합이라는 우발적 사건에 대한 반응으로 토지비축법이 제정되면서 새로운 제도(토지은행)가 생성되었다는 내재적 전개성(inherent sequentiality)이 있다는 점에서 반응적 전개(reactive sequence)로 구분할 수 있다. 하지만 토지은행은 여전히 LH공사에 남아 회계만 달리할 뿐, 그대로 기존 토지공사 업무에 토지은행 업무가 추가되었다는 점에서 경로의존성의 형태는 층화(layering)에 해당된다.
이처럼 지난 40여년의 토지비축제도에 관해 분석한 결과, 제도는 한 번 설계가 되면 쉽게 변화하기 힘든 ‘경로의존성’이 있다는 사실을 확인할 수 있었다. 경제상황이 바뀌었음에도, 정권이 교체가 되었음에도, 토지정책의 방향이 시대적으로 바뀌었음에도 불구하고 토지금고의 기업의 비업무용 토지매입으로 출발한 토지비축제도는 토지비축법의 도입을 통한 토지은행의 설립에 까지 이르게 되지만 결국 과거 토지금고의 제도적 관성을 유지한 채로 여전히 지속되고 있는 것이다.
따라서 제도의 정책적 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다 제도의 초기 경로 설정이 신중히 이루어져 할 것이다. 또한 토지비축제도에 대한 사회적 공감대 형성이 수반되어야 하며, 안정적으로 제도를 운영할 수 있는 재원확보와 위기에 합리적으로 대응할 수 있도록 회복력 있는(resilient) 토지비축제도의 운영이 요구된다.

This research is conceived by the question whether Korea's land banking system has achieved land banking sufficient enough to meet future public demand. Also studied in the research from the perspective of historical institutionalism are whether enough reviews were made while Land Bank was founded to cope with economic crises and difficulties; and why the land banking system, under attack from many press media and at the parliamentary audit since its foundation, has become a subject of institutional failure.
The target of analysis in this dissertation is the trajectory of land banking system implemented by the Land Bank of Korea, Korea Land Corporation(hereinafter, "KLC"), and Korea Land and Housing Corporation (hereinafter, "LH") for the past four decades from 1974 to 2016. Explanatory and analytical qualitative analysis method was used for the research, and institutional context and path dependency were analyzed for land banking system within the theoretical framework of historical institutionalism.
First, for the construction of institutional context, such macro-factors as politico-economic surroundings and the direction of land policy, as well as such micro-factors as legislative enactment/reform and institutional implementation, were examined. The term of analysis divides largely into three: path generation period (the Land Bank of Korea, t1: 1974-1979); path reinforcement period (KLC, t2: 1979-2009); and path de-locking and continuation period (Land Bank of LH, t3+: 2009-2016). Second, path dependency divides largely into Period I (t1-t2) and Period II (t2-t3+), and a scrutiny was made to identify phasal elements, encumbrances, and type/shape of path dependency.
Analysis of institutional context finds that the Land Bank of Korea established by "Land Bank of Korea Act" as part of May 29, 1974 measure (Presidential initiative) created the early path of land banking system, whereby non-business lands of corporations were purchased; and KLC founded afterwards by the "Korea Land Corporation Act" as part of August 8, 1978 measure expanded/realigned the organizational structure while succeeding to the work of the Land Bank of Korea. Driven by September 27, 1980 measure KLC procured non-business lands of corporations in large volumes, strengthening the path of land banking system. The locked-in path of land banking system of KLC took a new path with the foundation of Land Bank following the merger with LH and the enactment of "Public Land Reservation Act (hereinafter, Land Banking Act)" in 2009, which remains unchanged as of today.
A period-by-period analysis of path dependence finds the following. Phasal element of Period I (path creation t1-path reinforcement t2) is found to be a spontaneous shaping of early path of the Land Bank of Korea in the aftermath of a historic event, May 29, 1974 measure. The path met a "critical juncture" as the August 8, 1978 measure changed the Land Bank of Korea to KLC. With the self-reinforcing autocatalystic mechanism of September 27, 1980 measure, however, the path of corporate non-business land procurement by the Land Bank of Korea was succeeded by the work of KLC's ordinary land banking, which maintained and solidified pre-existing land banking system.
Encumbrances to the path during Period I include: "institutional stickiness" that assumes the prior work of the Land Bank of Korea; relative contraction of land banking system due to clashes between development- and supply-oriented laws and regulations promoted by the "Housing Site Development Promotion Act"; and the government (elite power group) that desired to shun high cost in the transition from the Land Bank of Korea to KLC, which made it difficult to formulate a land banking system with a long term vision.
Overall, the path dependency during Period I underwent incremental changes with rules and structures added to existing institution to a limited extent as an institutional element of ordinary land purchasing by KLC partially incorporates into the path, while the land banking, based mainly on the procurement by the Land Bank of Korea of non-business lands from businesses, persisted. Therefore the type of path dependency in this period is regarded as "increasing returns" as a result of "self-reinforcing sequence", and the shape of the path is deemed to be "layering“.
For the Period II, or the periods of path reinforcement (KLC, t2) and path de-locking/continuation (Land Bank of LH, t3+), the analysis of path dependence finds the following. A phasal element analysis finds that a new path of Land Bank came to face unexpected exogenous shock with the merger with LH following the inauguration of the Lee Myung Bak administration, which led to the enactment of Land Banking Act and the establishment of Land Bank. Although this may be referred to as a critical juncture similar to the May 29 measure, which shaped the initial path of the Land Bank of Korea, and the August 8 measure, which paved the way for the founding of KLC, it is safe to say that the turn of event was caused by an exogenous shock given that KLC preferred to maintain existing land-related work in the same organization and that the objection to the merger with LH was crushed by the Lee administration's strong policy drive, leading to the creation of a new path.
Analysis of path-constraining factors in Period II finds that path dependency maintained its inertial momentum due to the institutional stickiness of Land Bank's trying to maintain the function of KLC without deviating from it and due to clashes, during the designing of the institution, with related institutions such as state-owned land, farm land and special tax treatment. Furthermore, a blitzkrieg merger with LH made it difficult to conduct sufficient institutional reviews for land banking function by Land Bank, and did not help to secure government budget. The work of Land Bank contracted and its organization downsized as the interest of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport decreased after the establishment of Land Bank. In the end, Land Bank stayed within the perimeter of LH, succeeding to and continuing prior land banking system created during the period of the Land Bank of Korea, the analysis finds.
The type of path dependency in Period II is as follows. As Land Banking Act was legislated in reaction to a spontaneous event of merger with LH and thereby a new institution (Land Bank) was generated, which constitutes "inherent sequentiality," the type can be classed as "reactive sequence". But considering the fact that Land Bank is placed under LH and nominally under its accounting and that only the work of Land Bank was added to existing work of KLC, the path dependency takes the form of layering.
As such, the analysis of land banking system over the past four decades finds that once an institution is designed, its path dependency makes it difficult to derail from the path. In spite of varying economic conditions, change in the hands of government, and realignment of land policy directions, the land banking system originating from purchase of corporate non-business lands has maintained its past institutional momentum and persisted all the way to Land Bank founded by the Land Banking Act.
Accordingly, in order to achieve policy goals of an institution, initial path setting of the institution, first and foremost, must be done prudently. Moreover, a social consensus on land banking system must be built as well, and it is necessary both to secure budget for a stable operation of the institution and to establish resilient land banking system aimed at rationally coping with crisis.