Study on the operation of the tribute system and Gong-an(貢案) revisions in the early Joseon dynasty

Name : So Soon-Kyu
Department : Dept. Korean History
Thesis Advisor : Kang Jae-Hoon

This research is to analyze the structure and operation of the tribute system in the early Joseon dynasty and to study it’s evolutionary process through Gong-an(貢案) revisions. Studies on tribute system so far have focused only on the analysis of system itself, which has been considered the aspect of tribute system operation during the early Joseon as an equal thing. Also, researches have been actively conducted on prevalence of payment by proxy· Bangnab of tribute, considering the historical stream that concluded with Daedongbeob of late Joseon.
However, such researches included the problem that the reason of operation of tribute system after foundation of Joseon as the taxation system was not clearly revealed. As it was pointed out enough in the existing researches, the type of direct receipt of goods from the people(民) was difficult to be operated with ‘fair and reasonable’ taxation system. Nevertheless the ruling circles of Joseon foundation perceived such problem, tribute system was adopted as a formal taxation system since the change of dynasty, which was maintained for 200 years during the early Joseon. In short, continuance, maintenance, and development of tribute system was a necessity of Joseon Dynasty that responded to the historical condition.
This research intended to investigate the institutional change aspect of tribute system since the founcation of Joseon till the 16th century. This research investigated the change of tribute system of Goryeo since the foundation of Joseon, and traced the motive of change of tribute system per each period. In this process, this research could determine that the cause of change was related with the directivity of the overall financial policy of the nation, besides the problem of tribute system itself, also, the ultimate background of maintenance of tribute system of Joseon before Daedongbeob nevertheless the contradiction of tribute system was confirmed to be closely related with the financial structure established under production and distribution condition of that period.
Tribute system of Goryeo before Joseon foundation was extended along with historical change since the 12th century. Fall of Jeonshigwa system of Joseon, farm flooding, and expansion of private farm, etc. caused farmers’ yumang, which caused a serious national taxation system operation. Also, change of foreign political situation including struggle and reinforcement with Mongol, etc. greatly influenced national finance operation. Accordingly, goods taxation as Sangyo· Jabgong, which did not exist in the early Goryeo, were newly established, and Gongho(貢戶) class, who paid specific tax goods as Jeongyeokho, appeared. Also, as Jeonsegongmul(田稅貢物) was nealy estabished in the process of Guisayangjeon during the late Goryeo, tribute system became to have more complex operation form. Lee Seonggye, who founded Joseon in 1392, succeeded such Goryeo tribute system, based on this, called for Yimshingong-an(壬申貢案), the first tribute system of Joseon.
King Taejong, who ascended a throne after around 10 years since foundation, devised a strong financial reformation since seizure of power. Securement of rice(米穀) and military(軍役) resources was urgent for the royal authority establishment and national security, accordingly, a strong receipt structure on rice and military service was settled. However, such receipt structure brought a serious setback in receipt of Jeongyeokho tribute and Jeonse tribute. Accordingly, tribute system of the past was reorganized mainly with Gakgwan tribute assigned to county unit, and the receipt amount also was extended compared to the past. Such policy of King Teajong’s reign was reflected on the Gong-an revisions progressed in the late phase of the government, which was completed during King Sejong.
Sejong’s Gong-an was an output reflected with the financial reformation progressed during Taejong~early Sejong. The operation form of tribute defined in Sejong Gong-an had a significant difference in some aspects from the past. Above all, tribute was assigned per Yeong(營)·Jin(鎭)·Po(浦) unit, besides the administrative unit province(道)- county(郡縣), which seemed to have been conducted since King Taejong to reduce burden of the tax on people which was increased due to tribute of each government office. On the other hand, in respect of tribute assignment, province(道) unit was preferentially considered, and again province(道) unit tribute was assigned in county(郡縣) unit. However, province(道) unit tribute had a significant meaning also in national finance operation. Also, the role of Gwanchalsa was emphasized in such province(道) unit tribute assignment and tribute operation. And the types of tribute offerings were around 300 kinds during Sejong Gong-an, and the scale of tribute type was considered to have been determined in the double level of customary spending on the whole.
Sejong Gong-an was established with the typicality of tribute system operation while functioning for around 50 years. However, Gong-an was revised extensively again since Seojo’s seizure of power, the motive(動因) of tribute system revisions of that period was legal approval of payment in proxy and composition of Hwenggan(橫看). Payment in proxy was partially approved since King Sejong, however King Sejo intended to dissolve Busangongmul(不産貢物), the fundamental contradiction of tribute system, by fully allowing the payment proxy. Also, he intended to establish a permanent financial structure by securing national spending rules through composing Hwenggan. Eulyugong-an, composed based on this condition, defined tribute amount that was significantly reduced compred to the past. On the other hand, as Jeonse and Slave Shingong were included since Eulyugong-an, Gong-an(貢案) was reinforced with its status as a national budget ledger worthy of name.
However, since Sejo’s death, payment in proxy was prohibited and taxation returned to Bonsaeknab(本色納) system. Eulyugong-an, established based on payment in proxy, included a significant amount of Bulsan tribute per county, accordingly, a discussion on tribute revisions was suggested since Seongjong’s reign. Seongjong’s tribute system which was revised since the first year to the fourth year of Seongjong’s reign defined operation of tribute system based on Bonsaeknab, also, the receipt amount was extensively reduced compared to Eulyugong-an. By the way, such impractical reduction of tribute amount caused a serious setback in governmental operation, accordingly, a problem of actualization of tribute amount was steadily suggested during Seongjong’s reign. Therefore, tribute system revisions were conducted in the 7th year of Yeonsangun’s reign after Seongjong’s death, where Yeonsangun’s Shinyugong-an was prepared accordingly. Shinyugong-an was the last Gong-an of early Joseon, which was officially used through the overall period of the 16th century.
This research largely arranged tribute system operation and national financial structure change in the process of Gong-an revisions from Taejo’s Yimshingong-an to Yeonsangun’s Shinyugong-an into five points.
First, tribute(貢物) took the most fundamental role in national finance operation since the initial phase of nation. Due to the heritage of Goryeo financial structure and the condition of period that was difficult to reform this, tribute system took an important axis of financial operation since the foundation, which was maintained since the overall reformation of tribute system with Daedongbeob.
Second, Joseon tribute system was a part of taxation on household(戶稅), which was imposed based on province(道) · county(郡縣), and was transformed to the receipt of taxation. Such change was determined to be a method to increase receipt amoung in national level while reducing burden by extending tribute payment classes compared to the past.
Third, Joseon tribute system was gradually changed to a form to be closely connected with local institution. Since foundation of nation, regulation of province became gradually intensified in the assignment of tribute, and the importance of county also was more intensified as the unit of tribute and other tax payment.
Fourth, receipt amount of tribute and the amount of Gong-an(貢案) were changed to the form to be connected with spending. The receipt amount during Sejong’s reign, which was a double of spending of a year, changed to a system where preliminary receipt was almost no in Gong-an revisions during Seongjong and Yeonsangun’s reign, which was related with the establishment of spending rules called Hwenggan(橫看).
Lastly, change of the characteristic of Gong-an. Gong-an, a receipt book of tribute during the early stage of national foundation, was extensively applied to the military system of Yeong·Jin·Po, besides province – county during King Sejong, also, the characteristic changed as some offerings were included. As the national major incomes such as Jeonse, Slave Shingong, etc. were registered and operated in Gong-an during King Sejo, Gong-an came to have a status as a major ledger of national budget regulated in 󰡔Gyeonggukdaejeon(經國大典)󰡕.

본 논문은 조선초 공납제의 구조 및 운영양상, 그리고 그 변화과정을 貢案 개정을 통해 분석한 것이다. 오늘날까지 공납제에 관한 연구는 주로 제도 자체에 대한 분석에 치우쳐 있었고, 또 조선전기 기간 동안 공납제 운영의 양상을 동일한 것으로 간주하여 고찰해 왔다. 아울러 조선후기 대동법으로 귀결되는 역사적 흐름을 염두에 두고 공물의 대납·방납의 성행에 관한 연구가 활발하게 이루어져 왔다.
그런데 이러한 연구들에서는 조선 건국 이후의 공납제가 부세제도로서 운영된 이유가 무엇인지 선명하게 드러나지 않는다는 문제를 내포하고 있다. 기존 연구에서도 충분히 지적하고 있듯이, 현물을 民으로부터 직접 수취하는 형태는 ‘공평하고 합리적인’ 부세제도를 운영하기 어려운 것이었다. 조선 건국 당시 지배층도 이러한 문제점을 인식하고 있었음에도 불구하고 공납은 왕조 교체 이후 정식세제로 채택되었으며, 조선전기 200년간 줄곧 유지되었다. 요컨대 공납제의 존속, 유지, 발전은 당시 조선왕조가 위치하고 있던 역사적 조건에 대응한 국가의 필요에 의한 것이었다.
본 연구는 조선 건국 이후 16세기에 이르는 기간 동안 공납제의 제도적 변화 양상을 공안 개정을 통해 살펴보고자 하였다. 고려시대의 공납제는 조선 건국 이후 어떻게 제도적으로 변화하였는지를 살피고, 각 시기별 공납제 구조의 변화 동인이 무엇인지를 추적하였다. 이 과정에서 변화의 원인이 비단 공납제 자체의 문제 뿐 아니라 국가의 전반적인 재정 정책의 방향성과 관련을 맺고 있었으며, 궁극적으로 조선시대 공납제가 자체적 모순에도 불구하고 대동법 시행 이전까지 유지될 수 있었던 배경 역시 당대의 생산, 유통 조건 하에서 확립된 재정 구조와 긴밀한 관련이 있었음을 확인할 수 있었다.
조선 건국 이전 고려시대의 공납제는 12세기 이후 역사적 변화에 따라 확장되었다. 고려전기 전시과 체제의 붕괴와 농장의 범람, 사전의 확대 등은 농민의 유망을 초래하였고, 이는 국가의 수취제도 운영에 심각한 차질을 초래하였다. 더하여 몽고와의 항쟁과 강화를 비롯한 대외정세의 변화 등도 국가의 재정 운영에 큰 영향을 끼치게 되었다. 이에 따라 고려전기에는 존재하지 않던 상요·잡공의 현물세가 신설되었고, 정역호로서 특정 공물을 납입하는 貢戶 계층이 탄생되었다. 아울러 고려 말 기사양전의 과정에서 田稅貢物이 신설되면서 공납제는 한층 복잡한 운영형태를 가지게 되었다. 1392년 조선을 건국한 이성계는 이러한 고려 공납제를 그대로 계승하였고, 이를 바탕으로 조선 최초의 공안인 壬申貢案을 상정하기에 이르렀다.
건국 후 약 10년 만에 국왕으로 즉위한 태종은 집권 이후 강력한 재정 개혁을 구상하였다. 강력한 왕권 구축 및 국가 안보를 위해 米穀과 軍役 자원의 확보가 절실한 시점이었고, 이에 따라 미곡 및 군역에 대한 강력한 수취구조가 정착되기에 이르렀다. 그런데 이러한 수세구조는 정역호 공물과 전세공물의 수취에 심대한 차질을 가져왔다. 이에 따라 과거의 공납제는 군현 단위에 분정되는 각관공물을 중심으로 재편되었고, 수취량 역시 과거에 비하여 확대되기에 이르렀다. 이러한 태종대 정책은 집권 말년 추진한 공안 개정에 반영되었는데, 당시 공안은 다음 국왕인 세종대 완성되었다.
세종공안은 태종~세종대 초반 추진된 재정개혁이 반영된 결과물이었다. 세종공안에 규정된 공납제의 운영 형태는 과거에 몇 가지 점에서 상당한 차이가 발생하였다. 우선 행정단위인 道-郡縣 뿐 아니라 營·鎭·浦 단위로 공물이 분정되었는데, 이는 각관공물로 인하여 증가된 민호의 부담을 경감시키기 위하여 태종대부터 시행되었던 것으로 보인다. 한편 공물 분정에서는 道 단위가 우선적으로 고려되고 道 단위 공물이 다시 郡縣 단위로 분정되는 형태로 이루어졌다. 한편 국가의 재정 운영에서도 道 단위 공액이 중요한 의미를 가지게 되었다. 그리고 이러한 道 단위 공물 분정 및 공액 운영에서 관찰사의 역할이 강조되었다. 그리고 세종공안에서 공물로 분정된 물종은 대략 300종 이상이었으며, 물종별 공액의 규모는 대체적으로 각 관서별로 관례적 지출량의 두 배 수준에서 정해졌던 것으로 생각된다.
세종공안은 약 50년간 기능하면서 공납제 운영의 전형성을 구축한 것이었다. 그런데 세조 집권 이후 공안은 다시금 대대적으로 개정되기에 이르렀는데, 당시 공안 개정의 動因은 대납의 법적 공인과 橫看의 작성이었다. 대납은 세종대부터 부분적으로 허용되던 것이었는데 세조는 이 대납을 전면 허용함으로서 공납제의 근본적 모순점인 不産貢物을 해소하고자 하였다. 아울러 횡간을 작성하여 국가의 지출규식을 확보함으로서 항구적인 재정구조를 확립하고자 하였다. 이러한 조건에 짝하여 만들어진 을유공안은 과거보다 상당히 감축된 공액을 규정하였다. 한편으로 을유공안부터 전세 및 노비신공이 수록됨으로서 貢案은 명실상부한 국가의 예산 장부로 위상이 강화될 수 있었다.
그런데 세조 사후 대납이 금지되고 本色納 체제로 회귀하였다. 대납을 전제로 만들어진 을유공안은 군현마다 상당량의 불산공물을 포함하고 있었으며, 이에 따라 성종 집권 직후부터 공안 개정의 논의가 제기되었다. 성종 원년부터 4년에 이르기까지 개정된 성종공안은 본색납에 근거한 공납제 운영을 규정하였고, 아울러 수취량 역시 을유공안에 비하여 대대적으로 감축하였다. 그런데 이러한 무리한 공액 감축은 곧 국정운영에 심각한 차질을 초래하였고, 이에 따라 공액의 현실화 문제가 성종 집권 기간 동안 꾸준히 제기되었다. 이에 따라 성종 사후 집권한 연산군 7년 다시금 공안 개정이 이루어지게 되었고, 그 결과 만들어진 것이 연산군 신유공안이었다. 신유공안은 조선전기 마지막 공안으로서 16세기 전 기간에 걸쳐 준용된 공안이었다.
태조대 임신공안에서 연산군대 신유공안에 이르기까지 공안 개정 과정에서 나타난 공납제 운영 및 국가 재정구조의 변화 크게 다섯 가지 정도로 정리할 수 있다.
첫째, 국초부터 貢物은 국가 재정 운영의 가장 근본적인 역할을 담당하고 있었다는 것이다. 고려시대 재정 구조의 유산과 이를 개혁하기 어려운 시대적 조건 등으로 말미암아 건국 당시부터 공납제는 재정 운영의 중요한 축을 담당하게 되었고, 이것은 이후 대동법으로 공물제도가 대대적으로 개혁될 때까지 유지되었던 것이다.
둘째, 조선시대 공납제는 戶稅의 일환으로, 道 · 郡縣을 매개로 하여 부과되고 수취된 세제로 변모하였다는 것이다. 이러한 변화는 과거에 비하여 공물 부담 계층을 확대하여 부담을 경감시키면서도 국가 차원에서는 수취량을 증가시키기 위한 방법이었다고 판단된다.
세 번째로는 조선시대 공납제는 지방제도와 긴밀하게 연동되는 형태로 점차 변화하였다. 건국 이후 공안의 개정과정에서 점차 공물 분정에서 도의 규정성이 강화되었고, 공물 납부 및 여타 수세제도의 납부 단위로서의 군현의 중요성 역시 한층 강화되었다.
네 번째로는 공물의 수취량 및 貢案의 공액은 지출과 연동되는 형태로 변화하였다. 세종대 일 년 경비의 두 배에 달하는 수취량은 성종, 연산군대 공안 개정에서는 예비 수취가 거의 이루어지지 않는 체제로 변모하였는데, 이는 橫看이란 지출 규식의 성립과 관련이 있는 것이었다.
마지막으로는 공안의 성격 자체의 변화이다. 건국 초기 공물의 수취장부였던 공안은 세종대 이르러 도-군현 뿐 아니라 영·진·포의 군사제도에도 확대되어 적용되었고, 아울러 일부 진상물이 수록되면서 그 성격이 변화하기 시작하였다. 세조대에 이르러 전세, 노비신공 등 국가 주요 수입들이 모두 공안에 기재되어 운영되기 시작하면서, 공안은 󰡔經國大典󰡕에서 규정된 국가 예산의 주요 장부로서의 위상을 가질 수 있게 되었다.