본 연구는 Herweg et al.,(2015)의 수정된 다중흐름모형을 활용하여 일본과 한국 간 원자력 정책변동이 어떠한 방식으로 이루어졌는지 확인하고자 하였다. 시점은 후쿠시마 원전 사고 전후를 기점으로 2008~2017년 간 원자력 정책변동 상황을 비교하였다. 일본의 경우 원자력 정책변동이 원전재가동으로 회귀한 2015년까지 분석하고, 한국의 경우 2번의 대선을 기점으로 하며 각각 2012년 전후와 2017년 전후를 기점으로 분석을 진행하였다. 연구모형은 기본적으로 Kingdon의 정책흐름모형과 Zahariadis의 다중흐름모형에 기초했다. 각각의 사례들은 문제의 흐름과 정치의 흐름이 정책의 흐름과 결합해 의제를 설정하였다. 일본, 한국(2012), 한국(2017)의 사례 각각의 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름을 보고 의제설정과 의사결정이 어떠한 방식으로 이루어졌는지를 분석하고 결합이 이루어진 이유와 그렇지 못한 이유에 관해 분석하였다. Herweg et al.,(2015)의 수정된 다중흐름모형을 활용하여 의제설정단계와 의사결정단계를 구분함으로서 정책변동실패에 영향을 미친 요인을 좀 더 명확하게 살펴보았다. 또한 수정된 다중흐름모형을 활용함에 있어 단일사례연구의 한계를 극복하기 위해 비교사례연구 방법을 활용하여 특정한 맥락에서 동일한 현상이 나타났을 때(ex: 일본과 한국의 공론조사) 정책의사결정에 각각 어떠한 영향을 미쳤는지 공통점과 차이점을 중심으로 분석하였다. 또한 한국 사례를 시점별로 분리하여 분석함으로서 원자력정책변동이 일어날 수 있었던 인과관계에 대해 풍부한 함의를 이끌어 내었다. 또 2017년 원자력 정책변동 기점에 어떠한 방식으로 의사결정이 이루어졌으며 정책혁신가, 정치혁신가가 어떠한 방식으로 정치적 의제를 정책변동으로 이끌었는지를 분석하였다.
논문의 요약은 아래와 같다.
첫째. 문제의 흐름에 관한 결과, 대선이나 총선과 같은 선거는 정책의제설정에 영향을 미치며 재선을 원하는 대통령 혹은 국회의원들이 정책의 창을 연다는 것을 알 수 있다. 수정된 다중흐름모형(Modified MSF)을 적용하면 의제설정단계와 의사결정으로 인한 정책변동을 명확히 구분할 수 있는데, 일본의 경우 문제의 창이 열려 의제설정단계에서 탈원전에 대한 공약이 설정되었지만 정권 교체로 인해 의사결정으로 이어지지 못했고, 2012년 대선 기점 한국에서는 노후원전폐쇄와 같은 탈원전을 지향하는 공약이 의제로 설정되었고, 고리원전 1호기 실제로 폐쇄되기도 하였지만 월성원전 1호기는 재가동하는 등 기존의 원전확대경향을 고수한 경로의존성을 보여주었다. 이러한 경향은 2017년 대선 의제설정에 더욱 뚜렷이 드러나는데 재선이 불가능한 상황에서 원전 관련 공약이 의제로조차 설정되지 않게 된다. 이렇듯 수정된 다중흐름모형을 활용하면 의제설정과 의사결정 간 구분을 명확히 할 수 있다.
재선에 위험을 받은 사람들이 자신의 의사결정을 변경하는 이유는 행동경제학적 논의와 중위투표자 이론으로 설명할 수 있다. 행동경제학에서 논의하는 ‘손실회피경향’에 따르면 사람들은 얻는 것보다 잃는 것에 대한 가치를 더 크게 느낀다. 재선에 도전하는 정당과 행위자들은 자신이 가지고 있는 지역구에서의 영향력, 집권 여당으로서 누릴 수 있는 혜택, 국회의원 개인의 영향력 등을 잃고 싶지 않기 때문에 당론과 배치되는 의제설정을 하게 된다. 이러한 경향은 2012년 새누리당의 사례에서 잘 드러나게 된다. 이때 의제설정의 기준은 중위투표자 원칙에 기반하는데 실제로 새누리당의 경우 극단적인 탈원전 정책과 원전 확대정책의 중간 수준인 원자력 안전 규제강화 정책을 의제로 설정하였음을 알 수 있다.
둘째. 정치의 흐름 측면에서 일본의 경우 후쿠시마 원전 사고와 같은 강력한 초점사건에 의해 국민 대다수가 현재(2018)까지도 원전 재가동에 반대하고 있는 실정이다. 국민 대다수의 여론에 반해 원전 재가동이 진행되고 있는 현상으로부터 알 수 있는 사실은 1. 관료집단을 비롯한 원전 이해관계자 집단과 집권당인 자민당과 전력회사 간 유착관계가 여전히 공고하다는 점과 2. 이들의 철의 삼각에 의한 원전 경로의존성이 유지된다는 점이다. 또, 비교연구를 통해 한국과 일본의 원자력 정책에 관료집단이 미치는 영향력을 알 수 있는데 칸 나오토 총리 사퇴에 영향력을 행사할 정도로 힘이 강한 일본 관료들과 제왕적 대통령의 의중과 지시 아래 일사분란하게 정책을 추진하고 집행하는 한국 관료들의 차이를 발견할 수 있다(ex: 국정기획위의 탈원전 정책이행 과정). 이와 관련된 연구는 일본의 경우 Campbell(1989: 5-8)의 연구에서, 한국의 경우 정치인들이 정치적 목적 달성을 위해 관료제를 주요 수단으로 활용하고, 결과적으로 관료의 정치적 중립성이 약화된다는 임도빈(2007: 42)의 연구를 들 수 있다.
셋째. 정책대안의 흐름을 정리하자면, 이데올로기에 의한 원전확대정책으로의 회귀현상인데, 2015년 아베 총리의 원전확대정책과 2015년 「제7차 에너지기본계획」에서 원전확대정책으로의 회귀(새누리당)의 사례를 통해 당의 에너지 정책에 대한 이데올로기가 원자력 정책에 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 사례비교를 통해 알 수 있는 점은 정당은 재선이 위험해지면 이전과는 다른 입장을 취하게 되는 것인데 각 정당별 차이는 다음과 같다. 2012년 일본민주당과 한국의 민주통합당의 경우 근본적인 정당 이데올로기를 변경하였다. 이 경우는 초점사건의 영향을 강하게 받았기 때문이라 유추할 수 있다. 반면 2012년 자민당과 2012년 새누리당의 경우 원자력 안전규제 강화로 정책 의제를 일부 선회하는데 이는 근본적인 정당 이데올로기 변경 없이 선거 승리를 위해 의제를 변경한 측면이 강하다. 두 정당은 일본과 한국에서 원자력 확대 정책을 오래전부터 주도해왔기 때문에 원전에 대한 경로 의존적 성향이 강하다는 점이 정당 이데올로기 유지에 영향을 미친 것으로 보인다.
넷째. 정책혁신가로서 문재인 대통령과 더불어민주당의 국회의원들은 탈원전 흐름들을 결합하고 의제설정의 창을 열었다. 문재인 대통령의 탈원전 의제에 대한 관심은 후쿠시마 원전사고 이후 명확해졌는데 이는 부산·울산 지역에서 탈원전 여론이 높게 나타나고 있었고 해당 지역구 의원(부산 사상구)이자 부산 지역 대표 정치인이었던 문재인 대통령이 지역구 현안으로서 관심을 가진 것으로 여겨진다. 이는 지역구의 이해관계가 명백할 시에 정당보다 지역구 이익을 우선시하는 경향에서 그 근거를 찾을 수 있다(이현우, 2005: 214).
다섯째. 탈원전 의제는 반대집단의 반발에 부딪히게 되었다. 문재인 대통령은 정치적 타협을 시도하게 되는데 장기적인 의제인 탈원전 의제를 공론화하지 않고 당면한 문제인 신고리 5·6호기 건설 재개·중단 문제를 공론조사 방식으로 결정하도록 의사결정책임을 ‘공론화위원회’로 넘겼다(정책 의사결정 범위를 축소해 정책을 희석). 공론조사 결과 신고리 5·6호기 건설은 재개되었지만 문재인 대통령은 ‘공론화위원회’ 권고안에 담긴 ‘원전 축소안’을 기반으로 탈원전으로 정책방향을 굳히게 된다. 즉 의제설정의 창이 열린 이후 반대집단의 반발로 인해 정치적 타협과정을 통해 공론조사 방식으로 의사결정의 창이 열렸음을 알 수 있다.

This study used the revised multi-flow model of Herweg et al., (2015) to determine how nuclear policy changes occurred between Japan and Korea. The timing of nuclear energy policy changes between 2008 and 2017 is compared with the time before and after the Fukushima nuclear accident. In the case of Japan, nuclear power policy changes are analyzed until 2015 when nuclear reactors reopen, and in Korea, the two presidential elections are based on the analysis starting from around 2012 and around 2017, respectively. The research model was basically based on Kingdon's policy flow model and Zahariadis's multi-flow model. Each case set out the agenda, in which the flow of questions and the flow of politics combined with the flow of policy. Japan Korea (2012), Korea (2017) The analysis of each problem flow, the flow of politics, the flow of policy, the agenda setting and the decision making process were analyzed. Respectively. The revised multi-flow model of Herweg et al., (2015) was used to further clarify the factors that affected policy failure failure by distinguishing between agenda setting and decision making. In order to overcome the limitations of the single case study in using the revised multi-flow model, we used the comparative case study method to find out the same phenomenon in a particular context (ex: Japanese and Korean public opinion surveys) We analyzed the influence of the commonness and the difference. In addition, by separating and analyzing the cases in Korea, we have brought about a rich implication of causal relationships that could cause nuclear policy changes. In addition, we analyzed how policy decision makers made decisions on the starting point of nuclear policy change in 2017, and how policy innovators and political innovators led political agendas to policy changes.
   The summary of the paper is as follows.
   First. As a result of the problem flow, elections such as the presidential election and the general elections affect the setting of policies and the president or lawmakers who want to re-elect can open the window of policy. The revised multi-flow model (Modified MSF) clearly distinguishes the agenda setting phase from the policy change due to decision-making. In Japan, a plenary session was set up, And in the 2012 presidential election in Korea, the pledge to become a nuclear power plant, such as the closure of old nuclear power plants, has been set as an agenda, and Kori Nuclear Power Plant No. 1 has actually been shut down. However, Wolsong Nuclear Power Plant No. 1 has restarted operations And showed path dependence with persistence of tendency. This tendency is more evident in the 2017 presidential election agenda, and in the situation where re-election is impossible, nuclear power-related pledges are not even set as agenda. By using the modified multi-flow model, the distinction between agenda setting and decision making can be clarified.
   The reason why people who are at risk of re-election change their decisions can be explained by behavioral economics discussion and median voter theory. According to the "loss avoidance trend" discussed in behavioral economics, people feel the value of losing is greater than the value of getting. Political parties and actors who challenge the re-election do not want to lose influence in their districts, benefits to be enjoyed by ruling party, and influences of individual members of Parliament. This trend will be evident in the case of the Saenuri Party in 2012. At this time, the standard of the agenda setting is that the medium-sized voter principle has a tendency that, when there are various alternative policies with different preferences of the residents, the two parties are choosing a medium-level preferred business rather than extreme policies in order to secure a majority vote (source: Naver). In fact, it can be seen that the Sarnuri Party has set its agenda to strengthen the nuclear safety regulation, which is the middle level between the extreme nuclear power plant policy and the nuclear expansion policy.
   Second. In terms of the flow of politics, the majority of the Japanese people oppose the resumption of nuclear power plants by 2018 even after the Fukushima nuclear accident. The fact that the nuclear reactors are reactivating against the opinion of the majority of the population is evident from the fact that 1. the relationship between the nuclear stakeholder group including the bureaucratic group and the ruling party's Liberal Democratic Party and the power company is still solid, Of the total number of nuclear power plants. Also, through comparative studies, we can see the influence of the bureaucracy on the nuclear policy of Korea and Japan. It is the policy of the Japanese bureaucrats and the emperor, who are strong enough to influence the resignation of Prime Minister Naoto, (For example, the process of implementation of the policy of the National Planning Commission). In the study of Campbell (1989: 5-8) in Japan, it is found that in the case of Korea, politicians use bureaucracy as a main means to achieve political goals and consequently weaken the political neutrality of bureaucrats.
   Third. In terms of policies, it is a return to the nuclear expansion policy by ideology. It is the return policy of Prime Minister Abe in 2015 and the return to the nuclear expansion policy in the "Seventh Energy Basic Plan" in 2015 The case shows that the ideology of the Party's energy policy is affecting nuclear policy. A comparison of cases shows that political parties get different positions from each other when the re-election becomes dangerous. The differences among political parties are as follows. In the case of the Democratic Party of Japan and the Democratic Party of Korea in 2012, the fundamental political ideology changed. In this case, it can be inferred that it is strongly influenced by the focus event. On the other hand, in 2012, the Liberal Democratic Party and the Saenuri Party are turning the policy agenda upside down due to strengthened nuclear safety regulations, which has changed the agenda for election victory without any fundamental change in party ideology. Both political parties have long been leading the nuclear expansion in Japan and South Korea, and the strong dependence on the nuclear power plant seems to have influenced the party ideology.
   Fourth. As a policy innovator, along with President Moon Jae-in, Democrats' lawmakers have unified the agenda and opened the agenda setting window. The interest of President Moon Jae-in on the outbreak of the nuclear power plant became clear after the accident at the Fukushima nuclear power plant, which showed a high level of public opinion in Busan and Ulsan areas, and Moon Jae-in, who was a member of the district assembly (Busan Sasang; This can be found in the tendency to prioritize regional interests rather than political parties when the interests of local constituencies are clear (Lee, 2005: 214).
   Fifth. The agenda of the nuclear power plant was crushed by opposition group opposition. President Moon Jae-in gave his decision-making responsibility to the 'Public Relations Committee' in order to decide on the resumption and suspension of the construction of Shin-Kori 5 and 6, which is the immediate issue without publicizing the long-term agenda Decrease decision making to dilute policy). According to a public opinion survey, the construction of Shin-Kori 5 and 6 units resumed, but President Moon Jae-in tries to secure a policy direction based on the "reduction plan for nuclear power plants" In other words, after the window of the agenda setting was opened, it is understood that the opposition group 's opposition has opened the window of decision - making through the process of political compromise.