본 연구는 학교폭력에 관한 정책문제의 정의와 정책수단 유형이 시대별로 어떻게 변화해 왔는지를 살펴보고, 정책문제의 정의와 정책수단 선택간의 관계를 시기별로 살펴보았다. 본 연구에서는 정책문제 정의의 요소를 학교폭력 문제의 법적인 정의, 문제의 심각성 인식, 문제의 발생 원인에 대한 인식, 대상 집단에 대한 시각으로 구성하였으며, 정책 수단의 유형을 명령, 유인, 역량형성, 체제변화로 분류하였다. 정책문제의 정의와 정책수단 선택의 관계에 대해서는 세 가지로 나누어 고찰하였다. 즉 정책문제의 정의가 정책수단 유형 및 내용 선택에 합리적･논리적 영향을 미쳤는지. 정책문제의 정의와 정책 수단 선택간의 관계는 우연적･독립적인 관계인지, 아니면 특정 정책수단 사용을 정당화하기 위해 정책문제의 정의가 역(逆)으로 이루어졌는지를 살펴보았다.
연구의 목적을 달성하기 위해 주로 문헌연구 방법을 채택하였으며, 이 과정에서 학교폭력예방 정책결정 과정에 정부 담당자로서 참여한 연구자의 경험이 중요한 역할을 하였다. 본 연구의 분석에 활용한 자료는 학교폭력관련 선행연구, 정책문제 정의 및 수단과 관련된 선행연구, 신문기사, 정부 및 민간의 보도자료, 학교폭력예방법령 및 정부의 주요 대책을 담은 공문서를 포함한다. 연구의 시간적 범위는 1995년 5.31 교육개혁방안부터 2017년 교육부 학교폭력 전수실태조사 발표일까지로 하였다. 아울러 본 연구의 타당성과 신뢰성을 확보하기 위하여 학교폭력 정책의 주요 변곡점에 활동해온 국책연구기관 연구위원, 대학교수, 민간의 학교폭력문제 전문가를 대상으로 학교폭력 문제정의의 변화, 정책수단의 변화, 정책문제의 정의와 정책수단 선택간의 관계에 대한 개방형 질문지 조사를 실시하였다.
연구의 결과 밝혀진 각 시기별 학교폭력 정책문제 정의의 변화, 정책수단 유형 변화, 정책문제 정의와 정책수단 선택간의 관계는 다음과 같다.
제1기(태동기)에는 학교폭력의 정의를 ‘학생들 간’에 발생하는 신체적･물리적 폭력 행위에 초점을 두고 있었고, 일부 학생들의 개인적 일탈로 보려는 인식이 강했다. 대상 집단에 대한 시각도 피해자 보호나 치료에 대한 인식보다는 가해자 선도 또는 처벌에 관심을 두는 경향이 많았다. 학교폭력 정책수단의 유형을 보면 교육정책의 특성상 역량 형성의 비중이 가장 높았지만 학교폭력 관련 정책을 수립하는 초창기이고 신체적･물리적 폭력에 초점을 두는 경향이 있어 직접적･단기적･강제적 성격을 띠는 명령의 비중이 다른 시기에 비해 비교적 높았다. 내용적인 측면에서는 가해학생에 대한 징벌적 수단이 많았다.
제2기(점증기)의 학교폭력에 관한 정의에는 성폭력과 정보통신망을 활용한 폭력이 추가 되어 학교폭력의 범위가 넓어짐과 동시에 학교폭력에 대한 인식도 제1기에 비해 높아지는 경향을 보였다. 특히 2006년부터 청소년폭력예방재단 주관 학교폭력 실태조사가 실시되어 정책문제 정의의 근거로 작용하면서 피해자 보호 및 상담지원에 대한 인식이 높아지기 시작하였다. 가해자에 대한 처벌뿐만 아니라 선도 및 교육에 대한 필요성이 싹트기 시작하였고, 목격자 보호 조치에 대한 인식도 점차 생겨나기 시작하였다. 정책수단 유형의 선택을 보면, 명령의 비중은 제1기에 비해 감소한 대신 역량형성의 비중이 상대적으로 더 많이 증가하는 양상을 보였다. 내용적인 측면에서는 학교폭력의 정의를 반영하여 성폭력, 사이버 폭력을 해결하기 위한 정책수단이 도입되었다. 아울러, 가해자 선도 및 보호의 질 제고를 위한 다양한 수단이 도입되었다.
제3기(고조기)의 경우 2012년 개정된 학교폭력예방법상 학교폭력의 정의에 학교폭력이 ‘학생 대상’으로 바뀌고 강제적인 심부름과 사이버 따돌림에 대한 정의 규정이 추가적으로 생겨나 학교폭력의 인정 범위가 더욱 넓어졌다. 특히, 2011년말과 2102년초에 사회의 주목을 끄는 심각한 학교폭력사건이 연쇄적으로 발생함에 따라 심각성에 대한 인식이 가장 높게 나타났다. 교육부의 학교폭력 전수실태조사에서도 학교폭력 피해 경험율이 2012년에 가장 높게 나타났다. 이러한 인식을 반영하듯 제2기에 비해 명령의 상대적 비중이 더 높아졌다. 반면 유인이나 체제변화는 거의 없었다. 내용적인 측면에서는 인터넷 등 유해요인 대책, 학교의 책무성을 강조하는 수단과 더불어 피해자 보호 및 치료가 한층 더 강화되었다. 반면, 가해자에 대해서는 전학, 학급교체, 학교 생활부 기재 등 엄정한 조치가 가해졌다.
제4기(감소기)는 제3기에 비해 객관적인 학교폭력 피해 실태와 학교폭력문제의 심각성 인식은 다소 낮아졌지만, 여전히 학교폭력이 심각하다고 인식하는 경향이 높았다. 문제의 원인에 대해서는 개인, 가정, 학교, 사회 요인으로 포괄적으로 지목하는 경향이 있었으나, 유해매체 등 사회적 요인에 대한 관심이 높아졌다. 특히 학교폭력의 저연령화, 성폭력, 사이버폭력에 대한 우려가 증가하였고, 학교폭력의 원인으로 가정과 정신의학적 문제가 부각되어 문제정의에 영향을 미치게 되었다. 이 시기에 선택된 정책수단의 유형은 명령의 비중이 상대적으로 줄어든 반면 역량 형성의 비중이 가장 크게 증가하는 양상을 보였다. 특히, 유인과 체제변화의 비중이 다른 시기에 비해 월등히 높은 증가를 보였다. 내용적인 측면에서 학교폭력의 저연령화, 성폭력 문제에 따른 다양한 맞춤형 수단이 도입되었다. 정신적 문제가 학교폭력의 원인으로 부각됨에 따라 정신과 자문의 제도가 도입되었다.
학교폭력에 관한 정책문제의 정의와 이를 해결하기 위한 정책수단 선택간의 관계를 살펴본 결과 매 시기별로 유형적․내용적 측면에서 합리적･논리적 연결이 가장 많은 양상을 보였다. 다시 말해 정책문제의 정의에 따라 그것을 해결하기 위한 정책수단이 적절하게 내용적･유형적 측면에서 뒷받침되는 양상을 보였다. 학교폭력에 관한 정의가 확장되고, 문제의 심각성 인식이 커질수록, 그리고 피･가해자에 대한 조치가 미흡하다는 인식이 커질수록 정책수단의 내용과 형식이 강제적･직접적으로 개입하는 양상을 보였다. 반면, 학교폭력 문제의 심각성이 인식이 줄어들고 피･가해자간 화해와 회복적 관점이 강조되는 제4기에는 유인, 체제 변화, 역량 형성적 수단들이 다른 시기에 비해 더 많이 나타나는 양상을 보였다. 그럼에도 불구하고 학교폭력 정책문제의 정의와 관계없이 거의 모든 시기마다 등장하는 정책수단도 확인할 수 있었다. 이들 수단들은 체험중심 인성교육, 교원 연수, 청소년 유해 업소 정화, 학부모 교육 등 주로 장기적이고 예방적인 성격을 띠는 역량 형성적 수단들이었다. 때로는 학교전담경찰관제 운영이라든지, 정신과 자문의 도입 등에서 나타난 바와 같이 특정 정책수단을 지지하는 집단들이 자신들에게 유리한 방향으로 정책문제를 정의하려는 현상도 확인할 수 있었다. 이것은 특정 집단이 정치적･개인적 이유로 자신들에게 유리한 방향으로 정책문제를 정의하려하거나 사용할 수 있는 정책수단이 제한되어 있을 때 나타는 현상인 것으로 보인다.
본 연구의 결과를 토대로 다음과 같은 정책적 제언을 도출하였다.
첫째, 올바른 정책문제의 정의를 위한 지속적인 노력이 필요하다. 다행히 학교폭력문제의 정의는 정부와 민간의 실태조사에 근거하여 이루어진 측면이 크므로 학교폭력의 변화양상에 맞게 실태조사를 정교하게 발전시키려는 노력이 필요하다.
둘째, 정책수단 선택의 합리성을 제고하기 위한 지속적인 노력이 필요하다. 전통적 행정에서는 직접적․강제적 정책 수단이 더 많이 선택되었지만, 현대 정부의 일하는 방식이 민간과의 협업이나 제3의 기관에 위탁하여 수행하는 방식으로 전환되는 추세이므로 학교폭력 문제를 해결하는 수단도 민간 또는 민관협업 방식을 적극 활용하여 다양한 수단이 활용될 필요가 있다고 본다.
셋째, 정책문제와 정책수단 선택간 합리적이고 논리적인 관계가 유지되도록 정부가 지속적인 관심을 가지고 시스템을 개선해야 한다. 이를 위해 국무총리 주재 민관합동 학교폭력대책위원회가 활성화되어 올바른 정책문제의 정의 및 정책수단의 선택이 이루어지도록 해야 한다.
다음은 후속연구를 위한 제언이다.
첫째, 올바른 정책문제의 정의를 위한 심도 있는 논의가 필요하다. 학교폭력 문제에 대한 정의는 정확한 실태조사에 기반을 두어 이루어 졌지만, 추후 다른 교육정책 분야의 사례들을 통해 올바른 정책문제의 정의가 이루어지는 요인들을 고찰해 볼 필요가 있다.
둘째, 정책문제의 정의와 정책수단 선택간의 관계에 대한 추가적인 연구가 필요하다. 학교폭력 정책문제의 정의와 정책수단의 선택은 합리적․논리적 연결이 주를 이루지만, 이러한 연결이 이루어지는 인과구조에 대한 분석이 필요하다.
셋째, 문제정의의 변화와 수단 선택 간에 시차요인을 고려한 연구가 필요하다. 문제정의를 원인변수로 본다면 원인 변수의 작동이 결과변수에 영향을 미치려면 일정한 숙성기간이 필요하므로 시차요인 대한 고려를 통해 양자간 인과법칙에 대한 보다 명확한 설명이 가능할 것으로 본다.
넷째, 수단 유형분류의 한계를 극복하기 위한 추가적인 연구가 필요하다. 국내외 수단관련 연구를 보면 여전히 보편적인 분류법이 존재하지 않는다. 특히 특정수단의 경우 그 유형이 중복되는 수단조합의 문제가 발생하므로 이를 해결하려는 노력이 필요하다.
다섯째, 추후 다른 교육정책 분야에서도 문제정의의 변화와 정책수단 선택 간 관계 분석 틀을 활용하여 정책 문제정의와 변화와 정책 수단의 선택에 내재된 기제를 보다 더 심층적으로 고찰할 필요가 있다.

주요어: 학교폭력, 정책문제의 정의, 정책수단, 명령, 유인, 역량형성, 체제변화, 시차

ABSTRACT

Changes in the Problem Definition of School Bullying Prevention Policy and the Choice of Policy Instruments



The purpose of this study is to identify how policy actors have defined the problems of school bullying and have chosen policy instruments for solving school bullying problems. This study also aims to provide systematic knowledge about the relationships between the problem definitions and the choice of policy instruments. This study divided school bullying problems into four distinct periods: the quickening period (the first period), the incremental period (the second period), the summit period (the third period), and the declining period (the fourth period).
In order to fulfill the purpose, this study employed literature investigation research and a questionnaire method targeting experts who had actively participated in policy making processes related to school bullying policies.
With regard to the school bullying problem definition, the elements include the definition of school bullying, the recognition of the problem's seriousness, the causes of school bullying, and the perspective on the target group. Related to the definition, the study reviewed how the policy actors have formed and changed their perspectives on school bullying with the passage of the four-time periods.
Secondly, this study categorized the policy instruments into four types, which include mandates, inducements, capacity building, and system change, and examined how the patterns of the policy instruments' choices have been changed with the passage of the time periods.
Thirdly, this study analyzed how changes in the definition of school bullying are related to the choice of policy instruments. More specifically, this study intended to verify whether the relationship between the definition of the problem and the choice of policy instruments are logical and rational, whether the relationship between the two variables are independent or, on the contrary, whether the choice of policy instruments defined the school bullying problems. The results of each period are as follows:
In the first period, the focus of the school bullying problems was on physical violence. In terms of the perspective on the target group, the policy actors tended to emphasize strict punishments of the bullies. Considering the characteristics of educational policy, the portion of capacity building outnumbered other types of instruments among the types of policy instruments. The next alternative tool type was mandates, which include coercive and direct rules governing the actions of individuals and agencies.
In the second period, though the trend of school bullying victimization indicators showed declining patterns, the recognition of the severeness of school bullying incrementally increased and new types of bullying, such as cyber bullying, began to emerge. The awareness of the target group slightly changed so that proper guidance for and discipline of the bullies were emphasized along with strict punishment. Also, awareness of the protection of the bullied and witnesses emerged. As a result of analysis of the instruments according to their types, the choice of instruments was diversified. While the portion of capacity building types increased, the portion of mandates slightly decreased.
In the third period, the policy actors' recognition of the seriousness of school bullying reached its peak, mainly influenced by serious serial school bullying cases. The government ascribed the main causes of school bullying to the poor management of school authorities and teachers; thus, the punishment was strengthened for the concealment or under-reporting of school bullying cases. The awareness of the target group dramatically changed so that the punishment for bullies was emphasized rather than guidance or discipline, while the protection and treatment for the bullied were effectively supplemented.
In the fourth period, as the occurrence of school bullying showed a downward trend, the recognition of the severeness of school bullying declined compared to the third period. However, the policy actors began to recognize the necessity of measures for dealing with the issue of younger age bullying, cyber bullying, verbal abuse, and sexual abuse. As a result, in this period the portion of mandates reduced while the indirect and preventive instruments, such as capacity building, inducements, and system change, were used in large numbers. In addition, in response to the new types of school bullying, measures for elementary school children, cyber bullying, and sexual abuse were established in this period.
According to the results of this analysis, in a macro level context, the relationships between the problem definition and the choice of policy instruments were logically and rationally connected in terms of both the contents and types. In some cases, the relationships were independent. There were even some cases in which a particular policy instrument reversely defined the problem for the advantage of some constituencies, such as the Police Agency and the Association of Psychiatrists.
On the basis of the research results, the policy proposals for the government are as follows:
Firstly, the problem definition of policy plays an important role in choosing policy instruments. Thus, policy makers should pay careful attention to defining the problem of policy correctly.
Secondly, choosing policy instruments is not solely a rational process. Thus, to make a right choice of policy instruments, policy actors should take into account other factors such as political and individual factors influencing the choice of policy instruments.
Thirdly, policy actors should design an elaborate system which strengthens the connections between the problem definition and the choice of policy instruments.
The proposals for subsequent research are as follows:
Firstly, considering the risks of incorrect problem definition, an in-depth study is necessary to prevent the incorrect problem definition of policy.
Secondly, as this study found, the relationships between the problem definition of school bullying and choice of policy instruments are mostly rational and logical. However, the relationships between the problem definition of policy and the choice of policy instruments are not always logical. Thus, additional study needs to be done to reveal the causes of independent or reversal linkage between the problem definition and the choice of policy instruments.
Thirdly, considering the time difference between the problem definition of policy and the choice of policy instruments, with the passage of time, the results can be different. Thus, to what extent the elapsed time should be taken into account to fully explain the causes and the effects is a research question that should be raised.
Fourthly, there are no standard typology methods with regard to policy instruments. Thus, an attempt to develop better typology methods which fulfill both the exhaustiveness and exclusiveness of policy instruments is needed.
Finally, other fields of educational policy also need to be investigated to identify the right relationships between the problem definition and the choice of policy instruments.



Key Words: Policy Actors, School Bullying, Policy Instruments, Problem Definition, Mandates, Inducements, Capacity Building, System Change, Time Difference