Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 교육감 직선제로의 선출제도 변동분석
저자
발행사항
서울 : 서울교육대학교 교육전문대학원, 2019
학위논문사항
학위논문(석사) -- 서울교육대학교 교육전문대학원 , 초등교육행정전공 , 2019. 8
발행연도
2019
작성언어
한국어
주제어
KDC
371.3 판사항(6)
발행국(도시)
서울
기타서명
an analysis on policy change process to direct election system of superintendent of education based on Kingdon's policy stream model
형태사항
vii, 101 p. : 삽화 ; 26 cm
일반주기명
참고문헌: p. 89-97
UCI식별코드
I804:11031-200000226024
소장기관
The purpose of this study is to clarify the phenomenon from a different perspective than the rational model by applying Kingdon's policy stream model. This study will look at what factors, processes and reasons have changed under the direct election system of superintendent of education. It will help to understand conflicts about superintendent of education and possibilities of new policy changes. The research questions set up for this purpose are as follows.:
First, how was problem stream, political stream and policy stream in the process of policy change to the direct election system of superintendent of education?
Second, at what point is three streams coupled to open the window of policy?
Third, who was the policy entrepreneur and what did he or she do in the process of opening the policy window?
In order to solve this research questions, a literature study was conducted focusing on the revision of the "Local Education Autonomy Act" in 2006.
The major findings are as follows:
First, in the problem stream, the stream was focused on indicators of social interest, focusing events such as Chungnam Superintendent of education and Jeju Superintendent of education’s corruption related to the election, and negative feedback on existing selection system. In the political stream was affected by emergence of a "Participatory Government," attempts to reform the education autonomy system, changes in the administration's status due to the impeachment of the president and changes in the number of parliamentary seats due to the backlash of impeachment. In the policy stream, various alternatives were proposed but through the packaging process, the election method of superintendents of education and the formation of the education committee, direct election system of superintendent of education emerged as the main alternative.
Second, the first policy window was opened after two laws were submitted to the National Assembly, but was closed immediately due to the lack of policy alternatives, the absence of policy entrepreneur and the end of the session. The second window of policy was in April 2005, once again, when the amendment to the Law on Local Education was submitted and opened, eventually passed through the policy window as it passed the National Assembly plenary session in 2006.
Third, among the various policy participants, the policy entrepreneur was the head of the education and municipal TF team of the Presidential Committee on Government Innovation and Decentralization. He acted as mediator of alternatives using salami tactics.
In the discussion, I focus on the content characteristics of the policy changes to he direct election system of superintendent of education and the appropriateness of Kingdon' s policy stream model. It was an irrational process rather than a rational process. In two alternative packages, the superintendent of education’s election system was considered relatively less important. The political context of the process of changing to the direct election system of superintendent of education and the political context after direct election system of superintendent of education have different meanings. And, this policy change has been shown to be a linear type policy succession among Hogwood & Peters’s policy change model. The policy stream model was useful for reasons such as the importance of the political stream, the maturity of the alternative stream, and the importance of policy entrepreneur.
These findings and discussion led to the following conclusions:
First, In the process of policy change to the direct election system of superintendent of education, the problem stream continued to flow throughout the entire period.
Second, Among the three streams, especially the political stream was the most important, the most important of event was the passing of the impeachment of President Roh Moo-hyun in the 16th National Assembly.
Third, In the alternatives stream, 'The direct election system of superintendent of education’ was prepared thing, but it could not be regarded as an alternative to the positive support from either side.
Fourth, Even if the policy window is closed, the existing three streams continue to flow. Finally, The policy entrepreneur in this study mainly performed the role of policy brokerage while crossing the formal policy participants and the informal policy participants.
본 연구의 목적은 Kingdon의 정책흐름모형을 적용하여 교육감 주민직선제도로 어떤 요인과 과정을 거쳐 변동하였는지, 왜 그 시기에 변동이 이루어졌는지 살펴봄으로써 기존 합리모형과는 다른 관점으로 현상을 밝혀내는 데 있다. 이는 오늘날 심화되고 있는 교육감을 둘러싼 갈등이나 새로운 변화의 움직임을 이해하는 데도 도움을 줄 것이다.
이를 위해 설정한 연구 문제는 다음과 같다.
첫째, 교육감 주민직선제로의 정책변동과정에서 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 각각 어떠하였는가?
둘째, 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 어느 시점에 어떻게 결합되어 정책의 창이 열리게 되었는가?
셋째, 정책의 창이 열리는 과정에서 정책선도가는 누구였으며, 어떤 역할을 했는가?
본 연구문제를 해결하기 위해 2006년 「지방교육자치에 관한 법률」개정을 중심으로 문헌연구를 실시하였다.
주요 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 정책문제의 흐름에서는 사회적 관심을 나타내는 지표, 충남교육감 및 제주교육감 선거관련 비리 등의 초점 사건, 기존 간선제 선출방식에 대한 부정적 피드백 등의 영향을 받았다. 정치의 흐름에서는 참여정부의 등장으로 인한 교육자치제도 개혁방침, 대통령 탄핵소추로 인한 행정부의 위상 변화, 탄핵 역풍으로 인한 의회 의석수의 변화 등의 영향을 받았다. 정책대안의 흐름에서는 시도지사 임명제, 러닝메이트제, 주민직선제, 주민대표성 확대를 통한 간선제 개선, 선거인단 확대를 통한 간선제 개선 등의 다양한 대안이 제시되었으나 교육감 선출제도와 교육위원회 구성방식이 하나의 패키지화되는 과정을 거치며 주민직선제가 주요한 대안으로 떠오르게 되었다.
둘째, 첫 번째 정책의 창은 2004년 2월 경 황우여 당시 한나라당 의원이 「지방교육자치에 관한 법률」개정안을, 같은 당 오세훈 의원이 「교육감 선거 및 선거부정방지법안」을 국회에 발의하면서 열리게 되었으나 정책대안의 미성숙, 정책선도가의 부재, 회기의 종료 등의 이유로 곧바로 닫히게 되었다. 두 번째 정책의 창은 2005년 4월, 백원우 의원이「지방교육자치에 관한 법률」개정안을 발의하며 열리게 되었고 결국 2006년 국회 본회의를 통과면서 정책의 창을 통과하게 되었다.
셋째, 여러 정책참여자 중 정책선도가의 역할을 수행한 사람은 정부혁신지방분권위원회 교육자치TF팀 팀장이었던 이기우 전문위원이었으며, 점진적 협상전술을 활용하여 대안을 중개하는 역할을 하였다.
논의에서는 주민직선제로의 변동의 내용적 특징과, Kingdon의 정책흐름모형 적용의 타당성을 중심으로 기술하였다. 내용적 특징으로는 변동과정이 합리적 결정이라기보다 비합리적 과정이었다는 것을 밝혔다. 또, ‘교육감 선출제도-교육위원회 구성방식’이라는 대안 패키지에서 교육감 선출제도는 상대적으로 덜 중요한 것으로 여겨졌다는 것을 밝혔다. 또한, 간선제에서 주민직선으로 변동하는 과정의 정치적 맥락과 주민직선 도입 이후의 발생한 정치적 맥락은 다른 의미를 지닌다는 것을 밝혔으며, 마지막으로 이 정책변동 과정은 Hogwood & Peters의 정책변동 유형 중 선형형 정책승계에 해당한다는 것을 밝혔다. 또한 모형적용의 타당성에 대한 관점에서는, 정치의 흐름이 중요했다는 점, 대안의 흐름이 성숙했기 때문에 완전결합이 이루어졌다는 점, 정책선도가의 활동이 중요했다는 점 등의 이유로 정책흐름모형이 유용했음을 밝혔다. 더 나아가 한국의 교육정책환경에서 다른 정책을 분석할 때에도 정책흐름모형이 유용할 것이라는 점을 밝혔다.
위와 같은 연구 결과 및 논의를 바탕으로 다음과 같은 결론을 도출하였다.
첫째, 교육감 주민직선제로 변동하는 과정에서 정책문제의 흐름은 모든 기간 동안 지속적으로 유지되었다.
둘째, 정책변동 과정에서 세 가지 흐름 중 특히 정치의 흐름이 가장 중요하였으며, 그 중에서도 가장 중요한 영향을 미친 것은 16대 국회에서 노무현 대통령을 탄핵소추안이 통과된 것이었다.
셋째, 정책 대안의 흐름에서 ‘교육감 주민직선제’ 대안은 미리 준비되어 있던 대안이었으나 어느 쪽에서도 확실한 지지를 받는 대안이라고 볼 수는 없었다.
넷째, 정책의 창이 닫히더라도 기존 세 흐름은 계속해서 이어진다.
다섯째, 본 연구에서의 정책선도가는 정책과정에서 공식적 참여자와 비공식적 정책참여자를 넘나들면서 정책중개(brokerage)의 역할을 주로 수행하였다.
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