본 연구의 목적은 정책실행(policy enactment) 관점을 바탕으로 2015년도부터 경기도에서 시행되고 있는 ‘학교 안 전문적 학습공동체 학점화’ 정책의 실행과정을 분석하는 데 있다. 해당 정책은 공동연수 및 실천을 통한 교원의 전문성 신장과 학교의 학습조직화 및 자치역량 강화를 위하여 도입되었다. 그러나 이러한 정책의 목적과 중요성에도 불구하고 형식적으로 운영되고 있다는 지적이 무성하였으며, 해당 정책의 실행과정에 대한 이해는 부족한 실정이었다. 따라서 본 연구에서는 학교 현장의 맥락 속에서 정책실행자가 주체성을 발휘하여 정책을 해석, 번역하고 실행하는 과정을 조명하는 데 유용한 정책실행 관점을 통하여 해당 정책을 분석하였다.
연구의 목적을 달성하기 위한 연구 문제는 다음과 같다.
첫째, ‘학교 안 전문적 학습공동체 학점화’ 정책실행과정에 영향을 미치는 맥락 요인은 무엇인가?
둘째, 정책실행자는 ‘학교 안 전문적 학습공동체 학점화’ 정책을 어떻게 해석하고 번역하는가?
셋째, ‘학교 안 전문적 학습공동체 학점화’ 정책실행과정에서 누가 어떤 역할을 수행하는가?
이러한 연구 문제의 해결을 위해 다중 사례 연구를 수행하였다. 구체적으로, 경기도에 소재한 네 곳의 혁신공감 초등학교에서 학습공동체 실행과정에 참여한 교직원(교사, 교장, 교감, 수석교사, 학습공동체 업무담당자, 행정실 직원) 및 교육전문직원(사례 학교 담임 장학사, 경기도 학점화 정책 담당 장학관)을 대상으로 심층 면담을 진행하였고, 현지 자료를 조사, 분석하였다.
본 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 학점화 정책실행과정에서는 개인적 맥락(교직 경력, 교육정책에 대한 경험과 식견, 교사학습모임 참여 경험, 개인적 활동의지, 학습공동체 업무 담당 여부)과 학교 맥락인 상황적 맥락(학교 소재 지역, 학교 규모, 학생 구성), 전문적 맥락(교장, 교감의 리더십, 정책해석, 학교문화, 공동체 구성원 간 화합), 물리적 맥락(교사 직무와 시간, 예산, 학습공동체 내 인적 자원), 외부적 맥락(혁신공감학교로서의 정체성, 학교평가제도, 교사 다면평가와 성과급, 교육청에 대한 부정적 인식, 부족한 사회적 지지와 연대)이 해당 정책의 실행과정에 역동적이고 복합적인 영향을 미쳤다. 아울러 이러한 맥락적 요인들은 상호 작용을 하면서 교사 개인의 정책에 대한 인식과 태도, 각 학교와 학년의 학점화 정책실행양상에 적잖은 영향을 끼치는 것으로 드러났다.
둘째, 해당 정책은 해설개시자인 업무 담당 교사의 초기 정책해석과 해설조정자(교장, 교감, 연구부장, 학년부장, 수석교사)의 2차 해석을 거치면서 특정 내용이 강조되거나 여과되었다. 또한, 학교마다 해석 내용은 다소 상이하였으며, 단계별로 해설자가 정책 내용을 강조하고 선택하는 데에는 해설자의 개인적 맥락과 학교 맥락이 복합적으로 작용하였다. 다음으로, 정책실행자인 교원들은 학교 현장의 맥락 속에서 정책을 주체적으로 계획하고 실행에 옮기는 정책번역을 하였는데, 이는 해설개시자의 계획 전달, 참여 여부 및 연수 시간 결정, 연수 주제 확정, 세부 운영계획 수립과 같은 단계를 거쳐서 시행되었다. 아울러 정책번역은 계획 수립이 완료되고 실천이 이루어지는 동안에도 이루어졌고, 정책해석과 상호 영향을 주고받는 쌍방향적인 관계를 지닌 것으로 밝혀졌다.
셋째, 정책실행과정에서는 교원을 중심으로 교육전문직, 행정실 직원이 정책실행자의 아홉 가지 역할(정책해설자, 주체적 운영자, 외부인, 정책실무자, 열정가, 지지자, 정책번역가, 정책비평가, 정책수용자)을 다중적, 복합적으로 수행하였다. 또한, 하나의 역할을 여러 사람이 분담하는 등 유기적이고 역동적인 관계 속에서 학점화 정책을 실행하고 조율해 나갔으며, 이 같은 역할 담당은 정책실행과정의 세부 상황과 주변 환경에 의해 시시각각으로 변화, 조정되는 것으로 나타났다.
본 연구 결과에 대한 논의는 다음과 같다.
첫째, 본 연구는 Lipsky의 일선관료제 이론이 교사의 정책실행을 직무환경이라는 틀 안에서 획일화하여 단순하게 설명한 한계를 극복하고 다양한 맥락을 도출하였다. 이러한 맥락은 유동적이며, 복수의 맥락이 상호 작용할 때는 단순히 가산적 효과가 아닌 승법적 결과가 야기된다는 것을 추론하였다. 또한 각 맥락 요인들의 상호 작용의 정도와 요인 간 조합은 정책의 세부 영역, 세부 단계, 학교 현장마다 다르며, 영향의 방향성도 상황별로 변화하였다.
둘째, 학점화 정책실행과정에서 목도된 바와 같이 동일한 정책이라도 실행자의 역할, 학교 조직 내 구성원의 역학관계에 따라 서로 다른 과정과 양상으로 정책해석이 진행될 수 있었다. 또한, 정책해설자의 해석 내용과 정책해독과정 및 해설자로서의 태도 등에 다면적인 맥락이 복합적인 영향을 미쳤다. 다음으로 정책번역은 정책해석의 연장선상에서 시행되며 해석과 경계가 모호하지만, 그 속에서 교사의 재량이 발휘되었다. 즉, 정책해석과 번역 사이에는 간극이 발생할 수 있으며, 정책번역은 정책과 학교 현장 사이의 간격을 메우는 과정으로서 여기에는 교사의 전문성이 요구되었다. 또한 정책실행과정에서 교원의 인식과 번역은 불가분의 관계, 그리고 순환적인 관계에 놓여 있었다. 그리고 정책번역과 실천은 정책실행자 개인의 맥락과 학교 맥락의 영향을 받아 행해지기에 같은 학교 안에서라도 번역의 양상은 학습공동체마다 달라질 수 있었다.
셋째, 분석 결과 목격된 새로운 정책실행자 유형인 ‘지지자’를 아시아 국가들의 위계적인 학교 조직과 동양사회의 장유유서 문화와 관련지어 고찰하였다. 또한, 지금까지 상대적으로 연구가 부족했던 ‘주체적 운영자’와 본 연구에서 독립적인 유형으로 찾아보기 어려웠던 ‘정책비평가’에 관해 논의하였다. 아울러 정책실행자의 다중적인 역할과 관련하여 한 실행자가 정책해석과 정책번역처럼 다른 영역에 존재하는 역할을 겸하거나, 다소 상반되어 보이는 역할을 맡기도 한다는 점과 정책실행자의 역할이 학교의 다양한 맥락 속에서 변화되고 조정되는 상황에 대해 논의하였다.
이상의 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 제언을 제시한다. 첫째, 정책실행자인 교사들의 자율성과 주체성을 보다 존중해주는 방향으로 지원 전략을 강화할 것을 제언한다. 둘째, 학교 현장에 대한 지원 전략이 더욱 세분화, 전문화됨으로써, 학교 중심의 맞춤형 지원으로 나아갈 필요가 있다. 셋째, 학점화 정책은 물론, 향후 다양한 교육정책의 실행과정에서 정책실행자인 교사들의 자율성과 주체성, 능동성을 보다 존중하고 보장할 수 있는 수평적, 민주적인 학교문화 및 공유 리더십의 보급·확산을 위해, 교사들과 관리자 양측에서 공통으로 노력할 것을 제언한다.

The purpose of this study is to analyze the 'Professional Learning Community in School Credit' policy which has been in effect since 2015 by the Gyeonggi Provincial Office of Education from the perspective of policy enactment. This policy was introduced to promote the professionalism of teachers, to organize learning at school, and to strengthen the autonomous capacity of school communities through the joint training and practice of teachers. Despite the importance of the policy, however, many experts have pointed out that it is a perfunctory operation, and little research on the policy enactment of this subject has been conducted. Therefore, this study analyzed the ‘Professional Learning Community in School Credit' policy from the policy enactment perspective, which was useful for highlighting the process of the policy actor’s interpretation, translation and enactment of the policies in the context of school. The research questions for achieving the purposes of this study are as follows:
First, what is the context factor that affects the policy enactment process of the ‘Professional Learning Community in School Credit' policy?
Second, how does the policy actor interpret and translate the ‘Professional Learning Community in School Credit' policy?
Third, who plays a role in the enactment of the ‘Professional Learning Community in School Credit' policy and how?
A multi-case study was carried out to find the results of the questions. Specifically, an in-depth interview of the four innovation empathy elementary schools in Gyeonggi-do was conducted. The faculty and staff (teachers, principal, vice principal, master teacher, teacher in charge of PLC credit policy, and administrative office staff) and education specialists (school inspectors of each school, and supervisory officials in charge of Gyeonggi-do's credit policy) who participated in the course of enacting the ‘Professional Learning Community in School Credit' policy were interviewed and the data were collected, investigated, and analyzed.
The results of this study are summarized as follows:
First, in the process of enacting the credit policy, personal contexts (teaching experience, experience and insight into education policies, experience in teacher study meetings, willingness to participate in PLC, and responsibility for policy work) and school contexts including situated context (school location, school size, student composition), professional context (leadership of principal and vice principal, policy interpretation, school culture, harmony among community members), material context (teacher's job and time, budget, human resources in the learning community), and external context (identity as an innovative empathy school, school evaluation system, teacher multi-faceted evaluation and performance-based pay, negative perception of the education office, insufficient social support and solidarity) had a dynamic and complex effect on the process of enacting the policy. In addition, these contextual factors have been found to have considerable influence on the perception and attitude of teachers' individual policies, and the enactment of policies for each school and grade.
Second, the interpretation of the policy was observed to emphasize or filter certain contents through the initial policy analysis of the teacher in charge of the task, who was the narrator, and the secondary interpretation of the commentator(s) (principal, vice-principal, research director, grade head teacher, and/or master teacher). Furthermore, the interpretation contents were somewhat different for each school. The personal context of the commentator and the school context were combined to emphasize and select the policy contents at each stage. Next, the teachers, who were policy actors, carried out policy translations that independently planned and enacted policies in the context of the school site. The policies were carried out through such steps as delivering plans, deciding whether to participate and number of training hours, finalizing training topics, and establishing detailed operational plans. Also, policy translation took place after the policy enactment process and had an interactive relationship with interpretation.
Third, in the course of the policy enactment, teachers, education professionals and school administration officers conducted nine types of policy actors with a multiple and complex approach: narrators, entrepreneurs, outsiders, transactors, enthusiasts, supporters, translators, critics, and receivers. On top of that, they would share the roles with each other in order to execute and mediate throughout the policy in a dynamic and flexible relationship. This role-taking was found to be changed and adjusted time to time depending on the specific context and environment of the policy enactment.
Discussions on the results of this study are as follows: First, this study overcame the limitations that Lipsky's theory of street-level bureaucracy uniformed the implementation of teachers' policies within the framework of the job environment, thereby drawing out various contexts. It was inferred that this context was flexible and that multiple contexts interacted with each other in multiplicative, not just additive effects. In addition, the degree of interaction of each context factor and the combination between factors depended on the detailed fields of the policy, the detailed stages and the school site, and its direction also varied from situation to situation.
Second, as observed in the course of enacting this policy, the same policy could be interpreted in different processes and aspects depending on the role of the policy actor and the dynamics of the members of the school organization. Furthermore, the multi-faceted context affected the interpretation of policy narrators, the process of policy interpretation, and their attitude as narrators. Next, the policy translation was carried out as an extension of the interpretation, although the interpretation and boundaries were ambiguous, the teacher's discretion was exercised in it. In other words, there may be gaps between policy interpretation and translation, and policy translation is the process of filling the gap between policy and school sites, which required the professionalism of teachers. Also, the recognition and translation of teachers in the course of policy enactment were inseparable and cyclical. Since policy translation and practice are carried out under the influence of the individual context of the policy actors and the school context, the aspect of translation could vary from one school to another.
Third, this study found a new type of policy actor, 'supporters', which was considered in relation to the hierarchical school organization of Asian countries and the Confucian culture of Eastern society. The study also discussed ‘entrepreneurs’ who had so far been relatively understudied and ‘critics’, which was difficult to find as an independent type in this study. On top of that, regarding the multiple roles of policy actors, the fact that one actor played a role that exists in another area, such as policy interpretation and policy translation, or that the role of policy actor was somewhat contradictory, and the circumstances in which the role of policy actor was changed and adjusted in various contexts of the school.
Based on the above results, the following policy suggestions could be presented:
First, it is suggested that the support strategy be strengthened in a way that respects the autonomy and self-reliance of teachers who are policy actors.
Second, as support strategies for school sites become more granular and specialized, it is necessary to move toward customized support centered on schools.
Third, in the course of enacting various educational policies in the future, teachers and managers should make common efforts to spread horizontal and democratic school organization culture and shared leadership that can more respect and guarantee the autonomy, identity, and activeness of teachers who enact the school policies.