한국의 개발국가, 1961-1992 : 성장의 역설과 국가-기업관계의 변화 = Developmental State in Korea, 1961-1992 : The Paradox of Economic Growth and The Changing Nature of State-Business Relation
동아시아의 경제성장을 설명하는 이론체계로서 1980년대 이래 주목받아 온 개발국가론은 동아시아 신흥공업국들의 경제성장에 있어서 국가의 적극적이고도 주도적인 역할을 밝힘으로써 기존의 신고전경제학적인 설명방식들을 대치하고자 하였다. 이 논문은 한국의 사례를 설명함에 있어서 드러나는 개발국가론의 몇 가지 개념적이고 이론적인 문제점들을 지적하고 이를 신제도경제학 및 신경제사회학적 관점에서의 논의들로 보완하고자 하였다.
한국에 있어서 개발국가의 두드러진 특징을 이루는 것은 금융상의 지원을 매개로 한 국가와 대기업간의 유착관계의 형성이다. 개발년대에 가장 중요한 산업정책이었던 중화학공업화의 추진은 그 과정에서 정책금융의 지원에 의한 국가와 대기업간의 동반자적인 관계를 형성하였다. 국가는 가시적인 경제적 성과를 단기간내에 취득하기 위해 중화학공업화에 의한 수출주도산업화를 추진하였고, 중화학 공업은 일정 정도 이상의 규모가 요구되는 산업이므로 국가에 의한 지원대상은 대기업이 될 수밖에 없었다. 국가는 이러한 직접적인 금융상의 지원 외에도 필요에 따라서는 8.3조치와 같은 극단적인 방식을 통해서 기업의 부담을 경감시켜 주었으며, 이러한 정책실행의 결과 국가에 대한 기업의 의존관계는 더욱 강화되었다.
1979년의 '경제안정화종합시책'은 국가가 기존의 국가-기업간 관계에 변화를 의도한 정책으로 볼 수 있다. 그러나 이 시책과 연관된 금융자율화 및 공정거래법의 시행 등 자유경쟁체제로의 이행 시도는 유의미한 결과를 가져오지 않은 것으로 평가된다. 이에 대해서는 일단 국가의 의도의 양면성을 지적할 수 있다. 국가가 기존의 대기업에 대한 과도한 지원의 부담을 자유경쟁체제 도입을 통한 국가-기업간 관계의 변화를 통해 덜어보고자 하는 의도를 가지고 있었던 것은 분명하다. 그리고, 이와 동시에 국가는 기업에 대해 세력관계의 우위를 유지하고자 하는 의도를 지니고 있었다. 대기업에 대한 규제의 지속적인 강화에서 이러한 의도를 엿볼 수 있다. 따라서 경제자유화의 정책기조는 대기업의 세력확장을 국가가 어느 정도 견제할 수 있는 범위내에서 추진되었다.
그러나, 정책의 변화에도 불구하고 민간주도 경제체제로의 전환이 이루어지지 않은 주된 이유는 개발년대의 경제성장과정에서 제도화된 국가-기업관계가 쉽게 변화될 수 없다는 점에서 찾아야 할 것으로 보인다. 개발년대에 금융상의 지원을 매개로 하여 형성된 국가-재벌 관계의 관행과 그와 연관된 은행의 경영상의 비자율성의 문제가 부분적이나마 변화를 의도하는 국가의 정책 실행에 장애가 되고 있는 것이다. 재벌에 대한 금응기관 여신의 공급 여부를 실질적으로 국가가 결정하는 상황은 현재까지도 계속 이어지고 있다. 국가는 금융자원에 대한 통제권을 계속적으로 보유하고 있는 것이다. 이러한 관계가 유지되고 있는 상황에서 몇 가지 정책의 변화에 의해 민간주도 경제체제로의 전환이 이루어지거나 대기업에 대한 본격적인 규제가 실행되리라고 생각되지는 않는다.
그렇지만 국가와 기업간의 관계라는 점에 있어서 변화가 전혀 없었던 것은 아니다. 국가가 금융자원에 대한 통제권을 보유하고 재벌을 지원하는 것이 이제는 과거와 같이 독점을 형성하거나 유지시키고자 하는 적극적인 지원의 의미가 아니라는 점이 중요하다. 70년대까지 국가는 재벌을 통한 경제성장에 의해 정당성의 근거를 확보하는 데 성공하였다. 재벌에 의존한 중화학공업화는 상당한 수확체증을 가져왔고, 따라서 개발년대에 형성된 국가-기업간 관계는 장기적인 경로를 형성할 수 있었던 것이다. 80년대 이후에는 국가의 재벌에 대한 지원은 일정 정도 그 성격을 달리하기 시작한다. 국가가 재벌의 더 이상의 세력확장을 견제하게 된 것이다. 위기의 순간에 국가가 재벌을 지원하는 개발년대의 관행이 지속되고 있기는 하지만 이제 국가와 재벌간에 과거와 같은 동반자적인 관계가 유지되고 있지는 않다. 그럼에도 불구하고 재벌에 대한 국가의 지원이 계속되는 것은 국내 경제에서 재벌이 차지하는 막대한 비중으로 인해 이들 재벌의 위기는 곧 경제 전반의 위기로 이어져 정권의 존속에 나쁜 영향을 미치게 되기 때문이다.
80년 이후 이러한 상황에서 나타난 정책상의 변화들은 국가와 기업간의 관계 및 한국의 국가의 개발국가로서의 특성의 어느 한 방향으로의 일관된 변화를 나타내고 있다고 보기는 어렵다. 산업정책 및 그와 연관된 정책금융이라는 측면에서 보면 비교적 뚜렷한 변화가 있었으며, 이는 국가와 재벌간의 과거의 동반자적인 관계의 해체와 개발국가의 약화를 나타내는 방향으로의 변화라 할 수 있다. 그러나, 금리자유화와 은행의 민영화 등의 조치가 당초 취지대로 시행되지 못한 점은 여전히 개발년대의 국가-기업간 관계의 관성을 보여주고 있다. 재벌에 대한 은행여신규제의 강화라는 부분에 있어서는 오히려 70년대보다 더욱 더 개발국가적인 국가의 모습을 볼 수 있기도 하다. 공정거래법은 앞에서 언급하였듯이 그 제정과 시행에 있어서는 국가의 양면적인 의도를 드러내 주고 있으나, 그 시행결과는 개발국가의 관성이 강하게 남아 있음을 보여주고 있다. 그리고, 이러한 관성의 근저에는 개발년대에 형성된 금융을 매개로 한 국가-기업간의 관계가 쉽게 변화될 수 없다는 사실이 있는 것이다. 한국에 있어서 개발국가의 힘의 근원이 금융자원에 대한 통제권에 있었다고 본다면 변화의 근거도 이 지점에서 찾아져야 할 것이며, 이러한 점에서 한국의 국가는 80년대 이후에도 개발국가로서의 특성을 유지하고 있다고 할 수 있다. 한국의 개발국가는 하나의 발전경로를 형성하고 있는 것이다.
The developmental state theory, which has drawn much attention since 1980s as a framework to account for East Asian experience of economic growth, is an attempt to replace the predominant neoclassical explanation by focusing on the active leadership role of the state. This dissertation aims to clarify several conceptual and theoretical shortcomings of this attempt when applied to the South Korean case, and to argue that some of the most recent theoretical ventures such as new institutional economics and new economic sociology can be more fruitfully utilized to.
The most salient characteristic of the Korean developmental state system is the formation of state-big business alliance mediated by the financial support from the former to the latter. It was Heavy and Chemical Industrialization drive in the 1970s that facilitated the formation of this type of state-business relationship by making policy loans unavoidable. This is because heavy and chemical industries generally require a high level of capital investment private businesses could not afford in the developmental period. In spite of this imbalance between the required capital input and the capacity of the private businesses, the Korean state was determined to achieve visible economic performance within the shortest possible period of time, which left the state with no other alternative but to support the big businesses with financial tools. The state provided not only direct financial support but sometimes extreme policy measures like the declaration of moratorium on all curb market loans on 3 August 1972, which contributed to the deepening of the business reliance on the state.
The Economic Stabilization Policy package of 1979 was an attempt to bring in a new type of state-business relationship intended by the former. However, it seems that the affiliated policies like financial liberalization and the legislation of Monopoly Regulation and Fair Trade Act failed to bend the trajectory toward the competitive market economy. One of the reasons behind this failure is the ambivalent nature of the states intention. It seems clear that at least part of the states motivation was to unload some its burdens by introducing this new type of state-business relationship. Another part of the motivation was to maintain its superior position to the private business, which was revealed by its continued strengthening of policy regulations on the latter. This latter consideration put a boundary within which economic liberalization and the states superiority could coexist.
Still another factor behind the failure was inertia. The state-business relationship consolidated and institutionalized during the developmental era could not easily be transformed to a new one. The institutionalized practices of the state-business interaction and the consequent lack of bank autonomy prohibited the implementation of the state policy above and beyond a certain limit. As a consequence, it is still the state which actually decides who gets the bank credit and who does not. Given this continued dominance of the state in the financial arena, one can hardly expect the transition toward the competitive market system, or the implementation of the regulation policies on the big businesses in the real sense of the term.
However, this does not automatically mean that there has been no change at all in the state-business relationship. It is important to point out that the states control over financial resources and its support of the chaebol no longer exactly correspond to the fostering, or maintaining, monopoly in the domestic market. The state had been quite successful in buying political legitimacy with economic performance up to the end of 1970s. The increasing marginal return of the Heavy and Chemical Industry drive contributed to the setting up of a long-term trajectory of the state-business relationship. Since the 1980s the states support of the chaebol begins to put on a new set of characteristics. It is obvious that the state began to discourage further expansion of the chaebols influence. The remnants of the 1970s-type state support can only be found in the moments of crises. In normal times, the companionship between the two major players is hard to find. The continued existence of the states support of the chaebol is there only because of the dominant position of the latter in the domestic economy, which means that the crisis of the chaebol will certainly lead to crisis of the entire economy, which in turn will obviously impart a negative impact on the political regime.
It is hard to find a unidirectional and consistent change in the state-business relationship in the 1980s since the dissolution of the developmental state system in the 1970s. When viewed through the lens of industrial policies and affiliated policy loans, changes that stand out include the dissolution of the companionship between the state and big business and the weakening of the developmental state system. However, one can still find the legacies of the developmental era in the failure of the interest rate liberalization and bank privatization. In some spheres like the strengthened regulation on bank credit, one can even observe a developmental state stronger than its counterpart in the 1970s. The legislation and implementation of the Monopoly Regulation and Fair Trade Act help reveal the ambivalent motivation of the state. The consequences of the act testify to the inertia of the developmental state. At the root of this inertia lies the fact that the state-business relationship mediated by industrial finance resists any fundamental change. If one admits that the ultimate source of the Korean developmental state had been its control over financial resources, the source of changes should also be sought at the same juncture. This observation leads us to a conclusion that the Korean state still maintains its characteristics as a developmental state even in the 1980s. The Korean developmental state has now formed a trajectory of economic growth.
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