韓國 地方自治團體의 監査制度 改善方案에 관한 硏究
Audit, inspection or surveillance means the official, methodical examination, review and verification of a situation or condition which concludes with a detailed report of findings. Audit is the activity which examines or scrutinizes the legitimacy and the rationality, the economic efficiency and the effectiveness in the public organization's performance and activity.
In the national viewpoint, the local self-government can get her autonomy and independence, if she observes the constitution and various laws of the state. The central government can be responsible for inspecting and examining the public service of the local self-government, which is to take a portion of the duty or obligation of the public service. But any theorists have the viewpoint that the integrity or unification of central government should have the preferential rights to the autonomy or self-regulation of the local self-government. The fire cases of In-Chon and Wha-Seong in 1999 suggest elemental arguments on the integrity of central government and the necessity of the checks against local self-government.
The audit system is the problem of checks and balances between the control of the central government and the autonomy of the local self-government. The present problems of audit system are the frequent, repeating auditing, the legitimacy-based auditing, the disappearance of performance auditing, a number of control institutions, which lack in guarding and keeping the autonomy of the local self-government. The central government seeks to her control system for integrated peace and order and national development, while the local self-government does to her autonomy or self-regulation for political ideology and democracy.
The National Assembly, the Board of Audit and Inspection, Ministry of Government Administration and Home affairs, the local council and so forth are auditing the public service, performance and budgeting of the local self-government. In 1995, by be an average account, wide-area self-governments experienced the auditing by other institutions for 103 days in a year, grass-root self-governments did the auditing for 124 days in a year. The korean audit system includes the guidance and inspection as well as examination of the public discontent and so forth, but lacks in its independence and speciality of auditing. It is necessary that the control system of the central government should be re-coordinated toward the activation of the local self-governing system.
The reformed acts or laws should lead to the magnification of legislative right and personnel management right, the establishment of the practical effectiveness, the independent financial right and the abolition of the organizational mandate administration or affairs in the local self-government, promoting the speciality of the local council. The developed countries such as the United Kingdom, France and Japan seek to the decentralization for their local governments in the informitization, the globalization and the localization. Audit systems in the developed suggest their existing state of affairs, fortes and foibles.
In this context, the audit system should protect the autonomous or independent management of the local self-government while it should keep restricting or curtailing the control system against the local self-government by the central government. The coordination of audit system should intend to its proper division of work and specialization, intergovernmental cooperation, rationality, efficiency and effectiveness in the principal context of the constitution.
The findings of this study, which are to curtail the repeated auditing and to coordinate the auditing area in the local self-government, are as follows
First, the audit system against the local self-government should abolish the auditing of the state affairs by the National Assembly, the duty inspection by Blue House(Cheong-Wa-Dae, office of the President), office of the Prime Minister, the central Ministries, the wide-area self-government and so on. The alternative runs that the central government makes the new integrated audit system in which the Board of Audit and Inspection has the auditing power while the local self-government organizes the local board of audit and inspection, the local audit commission or the external audit system and activates her own auditing abilities or functions. The integrated audit system will contribute to the efficiency, specialization, effectiveness of the public administration and auditing in the local self-government and increase the public servants' morale or spirit.
Second, the local self-government should reinforce her own auditing function and self-regulated ability. If the local audit commission and the external audit system are introduced, the local self-government will reap the benefit such as the efficiency and effectiveness of auditing.
Third, the local self-government lacks in the institutional or organizational system, whose citizens or residents participate in improving her improper administrative action, illegitimate budgeting execution and budgeting dissipation. Accordingly, it is desirable that the central government or the local self-government should improve the acts or laws related to the self-governing system while her citizens or residents obtain the right for the resident litigation and the resident summons to practice the audit claim system for residents.
국가적 입장에서 지방자치단체는 법률을 준수한다는 전제아래 자율성과 독립성을 확보할 수 있고, 중앙정부는 이러한 법률의 준수여부를 감시․감독할 책임을 지게 되어 중앙과 지방의 역할분담이 이루어지게 되었다. 그러나 중앙의 통합성이 지방자치단체의 자율성보다 우선해야 한다는 주장도 있다. 1999년에 발행한 인천의 호프집화재사건이나 화성의 씨랜드화재사건 등의 사례들은 중앙의 통합성이라는 차원에서 지방을 견제해야 한다는 논거가 되고 있다.
지방자치단체에 대한 감사제도의 문제는 중앙통제와 지방자치단체의 자율성 사이의 균형을 어떻게 유지하는가 하는 문제이다. 현행감사제도의 문제점들은 중복감사, 잦은 감사, 합법성 위주의 감사, 감찰, 적발, 실적 위주의 감사, 성과감사의 실종, 지방의회, 자체감사와 주민통제 등의 지방의 자율성을 보장해 주지 못하는 것 등이다. 중앙정부는 통일적 국가유지와 국가발전을 위해서 지방자치단체에 대한 통제가 불가피하고, 지방자치단체는 지방자치의 이념을 실현하기 위해서 자율성을 확보하려 한다.
국회, 감사원, 행정자치부, 상급지방자치단체, 지방의회 등 다양한 기관이 지방자치단체에 대한 감사를 중복적으로 실시하고 있다. 1995년 현재 지방자치단체에 대한 연평균 감사일수는 광역자치단체 103일, 기초자치단체 124일에 이르고 있다. 이러한 감사일수에는 기관전체에 대한 일반감사 뿐 아니라 단위 국․과에 대한 수시감사, 지도점검, 민원조사 등을 포함한 것이다. 그리고 자치단체의 자체감사는 독립성 및 전문성이 결여되어 있다.
지방자치단체에 대한 우리나라의 중앙통제는 지방자치를 활성화시킬 수 있는 방향으로 조정되어야 한다. 따라서 먼저 자치입법권의 확대와 실효성 확립, 자치재정권의 확립, 기관위임사무의 폐지, 의회공무원 인사권의 독립을 통한 지방의회의 전문성 제고 등이 관련 법령의 개정을 통해 전제되어야 한다.
오늘날 영국, 프랑스 일본 등 선진국들은 세계화․지방화의 시대를 맞이하여 지방분권을 추진해 왔다. 구체적으로 일본, 프랑스, 영국 등의 지방자치단체에 대한 감사제도를 검토하여 시사점을 도출하고, 우리나라 지방자치단체의 감사제도를 분석하여 문제점을 진단하고 개선방안을 제시한다.
이러한 맥락에서 지방자치단체에 대한 감사제도의 개선방안도 지방자치단체의 자율적 운영을 최대한 보장하는 가운데 중앙정부의 지방에 대한 통제력을 일정범위 내에서 필요한 최소한도의 수준으로 유지하는 방향에서 정립되어야 할 것이다. 헌법이 보장하는 지방자치의 기본원리와 보충성의 원리에 근거하여 적절한 분업과 협조체계를 확립하는 방향에서 지방자치단체의 감사제도가 재조정되어야 한다. 지방단체에 대한 감사의 중복성을 완화하고 지방감사의 효율성 및 전문성을 제고하기 위해 여러 가지 대안을 강구해야 한다.
본 연구에서는 중앙의 중복감사를 최소한으로 축소시키고 중앙의 지방감사영역의 조정과 관련한 구체적 대안을 제시한다.
첫째, 지방자치단체에 대한 국정감사를 폐지하고, 청와대, 국무총리실과 중앙부처의 직무감찰의 폐지와 시․도 등 광역자치단체에 의한 시군구 등 기초자치단체에 대한 감사를 폐지해야 한다. 이에 대안으로 정부통합감사제를 신설하여 중앙부처의 감사권을 감사원으로 일원화하며, 지방감사원 또는 지방감사위원회의 설치 및 외부감사제도의 도입을 통한 지방자치단체의 자체감사기능을 활성화시켜야 한다. 지방자치단체에 대한 국정감사를 폐지하고 감사원과 정부종합감사 등을 포함하는 중복감사를 일원화한 정부통합감사제도의 마련은 감사의 효율성과 전문성을 제고하고 지방자치단체에서 행정의 능률성 증진과 공무원의 사기앙양에도 크게 기여할 것이다.
둘째, 지방자치단체에 대한 중앙부처의 행정감사가 일원화되면 당연히 지방자치단체의 자체감사가 강화되어 자정능력을 갖추어야 한다. 지방자치단체가 자체감사를 활성화하여 자율의 역량을 기르지 않는 이상 중앙정부의 감사를 축소할 수 없다. 따라서 감사의 효율성을 높이고 중복감사의 비능률을 개선하기 위하여 지방감사위원회를 설치하고 외부감사제도를 도입하는 방안을 고려해야 한다.
셋째, 주민의 의사를 무시한 행정처분, 위법한 예산집행, 예산의 낭비 등에 대해 주민이 개입하고 통제할 수 있는 제도적 장치가 미흡한 실정이다. 따라서 지방자치단체의 자체적인 자정능력을 높이기 위해 법령개정을 통한 주민감사청구제도의 실질화를 기하고 주민이 자치단체장과 지방의원을 견제하고 통제할 수 있는 장치로서 주민소송권, 주민소환권 등의 권리를 부여하는 것이 바람직하다.
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