정책이란 정책과정에 참여하는 다양한 행위자들 사이에서 일어난 전략적인 상호작용의 결과이다. 그러므로 정책의 도입과 변화를 둘러싼 정책행위자들의 특성, 행위자들 간의 상호작용과 구조, 행위자들이 행사한 권력 등을 면밀히 분석하면 정책과정의 특징을 보다 생생하게 관찰할 수 있고 정책결정이 내려진 이유까지도 밝혀낼 수 있다. 또한 정책변화의 원인에 대한 상세하고 실체적인 분석은 당초와 다른 모습으로 정책이 변하거나 실패하였을 때 그 원인 규명과 적절한 정책대안을 만드는데 큰 도움을 준다.
이에, 본 연구는 사회보장 프로그램 중 하나라는 중요성에도 불구하고 최근까지도 정책의 내용과 산출의 변화가 심했던 건강보험정책을 사례로 하여 정책네트워크가 정책산출에 미치는 영향을 실증 분석하였다. 건강보험은 관리운영체계결정과정에서는 정책문제에서 벗어난 장기간의 정치적 대립이 논쟁의 중심이 되어왔고, 재정정책과정에서는 바람직한 협상을 이끌어내지 못하여 시간과 비용의 낭비 및 관련 행위자들에게 정부에 대한 실망과 불신을 초래하였다는 문제점을 가지고 있었다.
본 연구는 정책네트워크의 특성이 정책산출과 정책내용에 가장 큰 영향을 미치는 요인이라고 전제하고, 건강보험정책에서 핵심쟁점이었던 건강보험관리운영체계정책과 재정정책을 분석대상으로 하여 정책네트워크의 특성을 찾아내고, 정책네트워크의 구조와 행위자 및 상호작용의 영향으로 인하여 당초의 정책이 어떻게 변화하였는가를 고찰하며, 정책네트워크 유형의 변화를 비교하고, 문제점이 해결되지 않고 반복되어 온 원인을 밝히며, 더 나아가 쟁점별·시기별 비교분석을 통하여 사회보험정책의 특징과 성격을 도출하고, 정책대안을 위한 시사점을 얻는 것을 연구목적으로 하였다.
정책네트워크에 관한 기존의 이론적·실증적 논의를 종합하고 건강보험정책의 특성을 반영하여 행위자의 수와 유형, 상호작용의 성격, 네트워크의 구조(개방성, 연계구조), 권력을 분석요소로 하는 분석모형을 먼저 제시하였다. 노태우 정부부터 김대중 정부까지를 관리운영체계 논의기, 의료보험 부분통합기, 완전통합 및 재정안정화정책 시행기로 나누어 내용분석을 위주로 하는 질적 연구방법을 사용하여 사례를 분석하였다. 그리고 신뢰도와 타당도를 높이고 해석의 풍부함을 위해 문헌연구와 함께 건강보험정책과정에 참여한 공·사부문의 관계자 및 실무자들을 대상으로 반구조화된 심층면접(semi-constructed interview)을 실시하였다.
본 연구의 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 건강보험정책네트워크의 특성은 쟁점이었던 관리운영체계 및 재정정책의 내용과 관련법의 변화에 영향을 준 것으로 나타났다. 행위자의 수와 유형은 정책네트워크의 규모를 결정하였고, 어떤 행위자가 주도하느냐에 따라 정책산출이 달라졌다. 정부부문이 주도한 재정정책은 구체적인 수치들은 달라졌지만 대부분 정책목표치에 도달하였고, 비정부부문이 주도하려했던 의료보험 부분통합기와 완전통합 및 재정안정화정책 시행기의 건강보험통합정책에서는 비정부부문의 요구가 많이 반영되었다.
둘째, 갈등적 상호작용이 빈번했던 정책은 정책내용의 변화와 법의 제정·개정이 심하였고 정책이 적기에 집행되지 않았으며 정책결정까지의 시간이 길었고 정책과정도 복잡했다.
셋째, 비정부부문의 참여와 이를 받아들이려한 정부의 노력으로 정책네트워크는 시간이 지날수록 개방적이고 수평적으로 바뀌어서 비정부부문의 의견이 정책에 반영되기 쉬운 구조로 변하였다.
넷째, 정부부문은 관료적 전문성과 공식적인 기관으로서의 강제력을, 비정부부문은 선거에서의 지지와 연대·연계활동을 주요권력으로 하였으며, 관리운영체계 논의기에서 완전통합 및 재정안정화정책 시행기로 갈수록 관료적 전문성은 감소한 대신 비정부부문의 전문성이 증가하였다.
다섯째, 건강보험정책네트워크 유형은 정책공동체에서 이슈네트워크로 변하였다. 관리운영체계 논의기와 의료보험 부분통합기에서는 정책공동체적 특징이 나타났고, 완전통합 및 재정안정화정책 시행기에서는 세부정책에 따라 정책공동체에 가까운 형태가 관찰되기도 하였지만 내내 이슈네트워크적 특징이 강하게 나타났다.
이상의 분석 결과, 건강보험정책과정이 정권의 변화, 통치자의 변화, 경제상황의 변화 요인과는 무관하게 장기간에 걸쳐 정치적인 대립으로 일관해온 이유를 정책네트워크 이론으로 설명하여 정책네트워크가 건강보험정책의 변화에 가장 직접적인 영향요인임이 확인되었고 정책 대안 모색을 위한 시사점을 얻었다.
첫째, 건강보험정책과정은 통치자의 필요에 따라 정책의제화되고 정부 관료들에 의해 폐쇄적으로 정책결정이 이루어진 뒤 국민에게 전달되는 동원모형적 정책과정이 일반적이었던 우리의 정책과정에서 다양한 행위자의 참여가능성을 높인 대표적인 사례임이 확인되었다. 수년간에 걸친 건강보험 분리-통합 논쟁이 노동계·시민단체·이익집단 등 비정부부문의 직·간접적인 참여를 유발하여 정책결정과정에 민주성이 높아지도록 하였다. 앞으로의 정책과정은 시민사회단체, 노동조합, 이익집단의 참여가 더욱 늘어날 것이고 이에 맞는 새로운 거버넌스 구조의 변화가 뒤따라야 할 것이라 사료된다.
둘째, 관리운영체계 결정과정에서는 공익집단인 의보연대회의, 민주노총, 참여연대 등이 정책변화의 촉발자가 되었고 대통령의 의지가 영향을 미치는 대중적 정치 모형의 특징이 나타났으나, 재정정책과정에서는 이와는 정반대인 이익집단 정치모형의 특징이 보였다.
셋째, 정책네트워크의 유형이 전반적인 추세와는 별개로 정책의 특성에 따라 달라질 수 있음을 발견하였다. 이는 정책의 본질에 따라 취할 수 있는 정책과정이 다르다는 의미로, 개별정책의 특성에 맞는 네트워크 구조가 형성되는 것이 그 정책의 합리적 의사결정과 효과성 측면에서 가장 바람직할 것임을 시사한다.
넷째, 건강보험정책과정이 시민참여와 민주적 정책과정 형성에 기여하였지만 실제로 다루어져야할 문제들이 논의의 대상이 되지는 못하였고, 이런 차이 때문에 국민의 관심과 정부의 관심 사이에 불일치가 있었다. 관리운영체계의 선택 논쟁은 국민의 입장에서의 합리적인 논쟁이 아닌 정치적인 싸움의 과정이 되어버려서 제도발전을 위해 중요하게 다뤄져야 할 문제가 관심에서 멀어지게 되었다. 정치적 논쟁에서 벗어나 정부가 조금 더 국민이 원하는 것을 읽어내어 요구에 부합하는 정책을 만들어내는데 더욱 노력을 기울여야 한다는 시사점을 얻었다.
다섯째, 정책과정에서 보건복지부 등의 정부부문이 갖춰야 할 자원은 행위자들 간의 갈등을 관리하고 이해관계를 조정하는 능력이라는 점을 발견하였다. 특히 재정정책과정에서 행위자들의 요구와 저항 및 대립을 정부가 효과적으로 조정할 수 없어서 정책결정까지의 시간과 비용이 낭비되고 국민의 정부에 대한 신뢰가 급격히 감소하는 결과를 초래하였다. 앞으로는 정책의 성패가 이익집단, 시민사회단체 등의 행위자와의 관계를 어떻게 형성하고 이들의 요구를 어떻게 조절하느냐에 많은 부분 좌우될 것이므로 정부는 행위자(주로 이익집단)를 다루는 합리적이고 효과적인 전략을 개발하는데 더 많은 투자와 관심을 기울여야 할 것이다.

Policy refers to the result of the strategic interactions among stakeholders in policy processes. By investigating the characteristics of stakeholders, their interactions, the power relations among them, and the structure, etc., researchers can discover the various elements that have effected a decision-making and keep track of policy processes. The characteristics of policy network mainly affect the policy outcome and changes of contents. Despite the central role that the health insurance plays in social security programs, the health insurance policy processes have been laid open to prolonged acute political conflicts and have failed to achieve coordination between actors, which have brought disappointment and distrust in the government.
This study aims to analyze the characteristics of the national health insurance policy networks and to explore how the policy networks change the policy outcome and contents on the issues of merger of health insurance societies(health insurance management system), and the healthcare financing reform in 2001-2002. It also classifies the types of policy networks and compares the characteristics of each organization and agenda. It finally lays open the implications of such networks and their characteristics and suggests desirable alternatives.
To achieve the goals, this dissertation presents a theoretical model based on existing literature and empirical studies and taking into account the characteristics of health insurance. The model explores the number of actors and membership types, their interactions, structure(openess, linkage structure, etc.), power of the national health policy networks, as independent variables. This study divides the period from Rho Tae-Woo regime to Kim Dae-Jung regime into three phases: "Dispute over management system period," "Partial merger period," and "Merger and financing reform period."
The theoretical model has been tested by qualitative method with archival data and semi-constructed interviews. Interviews have also been conducted to provide rich interpretations on the government employees and expertises in non-government organizations.
One of the findings of the study is that the characteristics of the national health insurance policy networks influenced the change of policy contents and the enactment and amendment of related laws on the issues concerning the national health insurance management system and the healthcare financing reform in 2001-2002. The number of actors and types of membership defined the size of policy networks, and leading groups had a decisive effect on the outcomes. The merger of health insurance societies, which non-government organizations promoted, reflected the non-government's needs and accomplished; whereas financing policy, which government parts led, succeeded in reaching the intended goal even with the slightest changes.
Second, frequent conflicting interactions caused big changes in law amendment, delayed execution, much procrastinated decisions and complicated processes.
Third, due to the non-government organizations' participation and efforts to which the government actively responded, policy network's structure has changed to open and flat, which means that non-government's opinions would be easily accepted more than ever.
Fourth, the government had technical specialties and legal forces to exercise as its source of power, while non-government organizations appealed to popular support and alliance with other organizations. Technical specialities in the government decreased; whereas they increased in non-government parts.
Fifth, the types of the national health insurance policy networks transformed from policy community to issue network. Policy community appeared in "Dispute over management system period" and "Partial merger period." On the other hand, in "Merger and financing reform period," issue network emerged, though came policy communities from time to time, with regard to policy details.
These results imply that the national health insurance policy networks have been a key factor in changes of related policy, without regard to the changes of regimes, economic-political circumstances. These results shed a new light on some important features in our society.
First, the national health insurance policy processes showed the possibility of bottom-up decision-making process while top-down processes have been common in Korea by this time. A prolonged dispute over a separation-merger of management system has attracted direct or indirect involvements by non-government organizations such as trade unions, civic groups, interest groups, and has increased the possibility of participatory democracy. It suggests that non-governments' participation in policy processes will increase and this requires a change of existing governance structures.
Second, in the national health insurance management processes, there appeared a majoritarian politics model. As the semi-public organizations(the Korean Confederation of Trade Unions, People's solidarity for Participatory Democracy etc.) set in motion the policy changes and the presidents' will influenced major decision-making. On the contrary, in the healthcare financing in 2001-2002, there appeared an interest group politics model, the diametric opposite model to the majoritarian one.
Third, this study indicates that types of policy network will vary with the features of each policy; it has little bearing on the policy network's overall agenda. It is desirable to make a network structure reflecting each policy's features to reach a rational decision-making and to make it effective.
Fourth, there has been disparity between interests of governments and citizen since the dispute over the national health insurance management system became an arena for acute political conflicts, not for resonable discussion. This suggests that the government read and recognize the citizen's needs and make an effort to establish a responsible policy.
Fifth, the government, especially Ministry of Health and Welfare department, has to be able to coordinate conflicting interests among stakeholders more than anything else. Whether the policy will succeed or not depends on the coordination with the interaction between numerous actors which have their own interests; therefore, it is very important for the government to develop various and effective strategies to control the interest groups.