정당체계 개선의 문제와 헌법상 지방자치 조항 = Problem of Political Party System Reform and Local Autonomy Provisions of the Constitution

국문 초록 (Abstract)

우리사회 앞에는 사회경제적 어려움으로 인한 위기 뿐 아니라 지난 2024년 12.3 계엄사태에서 보여주듯이 심각한 이념적 갈등에서 비롯된 정치적 위기도 함께 놓여 있다. 이러한 절체절명의 시기에 그간 정당의 비경쟁성이 초래해 온 무능력은 정치적 혁신에 크나큰 장애가 된다.
정당간 경쟁을 저해하는 제도적 요소로는 지역정당을 허용하지 않는 ｢정당법｣상 ‘전국정당 요건’이 매우 큰 문제 중 하나로 지목된다. 1990년대 지방자치제도 도입 초기에는 정당이 지역주의를 심화시키는 부작용이 있다는 것 때문에 지방자치에서 정당정치를 배제하고자 하는 움직임이 있었다. 그러나 보다 정확한 분석으로는 정당의 문제점 때문이 아니라 ‘전국정당의 문제점’ 때문에 그러했다고 보았어야 한다. 따라서 현 상황에서 지방자치 발전과 정당정치 활성화를 동시에 이루는 길은 지역정당의 허용을 통해 정당간 경쟁체계를 확립하는 데 있다고 할 수 있다. 하지만 현재 헌법재판소는 ｢정당법｣상 지역정당 배제 규정에 대하여 여전히 합헌 결정을 내리고 있으므로 헌법상 정당조항에 대한 해석을 새로운 관점에서 접근해 볼 필요가 있다.
헌법재판소의 합헌 의견은 정당은 ‘국민’의 정치적 의사형성에 참여하기 위한 조직을 가져야 하므로 어느 정도 ‘전국적’인 조직을 가져야 한다는 논리에 근거하고 있다. 그러나 이러한 헌법상 정당 조항에 대한 해석은 헌법상 지방자치 조항을 전혀 고려하지 않은 것으로 이해된다. 지방자치제도가 헌정의 실제에서 부활한 1990년대 이후 헌법은 실제적 규범력을 가지므로, 지방자치 조항을 통하여 ‘국민’과 ‘주민’을 구분하고 있는 점과 ‘정치’를 전국정치(국회 등)와 지방정치(지방의회 등)로 구분하게 된 점을 고려할 때 정당조항 역시 유사한 방식으로 조화롭게 해석되어야 한다. 즉, 정당도 그러한 지방자치를 분화시키고자 하는 헌법적 결단에 상응하여, ‘국민’의 정치적 의사형성에 참여하기 위한 조직을 가질 필요가 있는 ‘전국’정당과 ‘주민’의 정치적 의사형성에 참여하기 위한 조직을 가져야 하는 ‘지역’정당(또는 ‘지방’정당)으로 구분되어야 한다는 해석이 가능할 수 있다.
이러한 새로운 헌법해석을 통해 향후 지역정당을 허용하는 ｢정당법｣ 개정이 이루어져서 지방자치 발전과 정당 경쟁체제 활성화에 동시에 일조할 수 있기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korean society has recently faced crises due to not only socioeconomic difficulties, but also political ones arising from serious ideological conflicts, as shown in the last Dec. 3rd. Martial Law Situation. In this critical moment, the incompetence of parties caused by weak competition between political parties could be a great obstacle to future political innovation vital to get through such crises.
As an institutional factor that hinders competition between political parties, ‘the national party requirement’ under the Political Parties Act, which does not allow local political parties, could be pointed out as the biggest problem. In the early 1990s, there were discussions to exclude party politics from local autonomy because of the worry of a side effect of political parties deepening regionalism. More precisely, however, it could be said that it was caused not by the problems of the political party, but by the problems of national political party system. Therefore, establishing a competitive system between political parties through the introduction of local political parties would be a way to develop local autonomy and keep good party politics for the future. Since the Constitutional Court still considers the clauses related to the exclusion of local parties as constitutional, it is necessary to approach the interpretation of constitutional provisions of political party from a new perspective.
The court opinion of the Constitutional Court is based on the logic that political parties shall have the necessary organizational arrangements for the people to participate in the formation of the political will, so they should have organizations in national scale to some extent. Such interpretation seems not to take into account the provisions of local autonomy in the constitution at all. After the 1990s, when the local autonomy system was revived in the field of constitutional politics, the Constitution distinguishes ‘local residents’ from ‘citizens’ through provisions of local autonomy, so politics also shall be divided into national politics (such as the National Assembly) and local politics (such as local councils). In this context, party provisions should also be interpreted harmoniously in consideration of such constitutional intents on local autonomy. Therefore, it could be interpreted that political parties shall be divided into two categories of national parties that need to have organizations in national scale and local parties that need to have organizations in local scale.
Through this new approach, this study could contribute to simultaneously the development of local autonomy and the revitalization of competitive party system.