통일 이후 북한지역 사회보장제도 - 과도기 이중체제 = An Outlook on Social Security in North Korea after Unification: A Transitional Dual System
그동안 국내 북한·통일 연구에서 통일 이후 남북한 사회보장제도 통합에 대한 논의는 정치와 경제 통합 연구에 종속된 채 남북한 통합연구의 주변부에 위치해 있었다. 이러한 배경 하에 본 연구의 목적은 통일 이후 남북한 사회보장제도의 질서 있는 통합과 북한 제도의 평화로운 해체와 통합, 편입 방향을 구체적으로 제시하는 것이다. 한편 이러한 접근의 전제로 본 연구는 통일 이후 남북한 사회보장제도의 간극이 너무 커 어느 일방 중심의 신속한 통합이 불가능하다는 현실적 한계를 고려하였다. 이에 따라 본 연구는 통일 직후 일정 기간 동안 과도기적인 이중복지체제를 북한에 어떻게 적용할 것인지에 대한 구체적이고 실증적인 대안을 탐색하였다. 본 연구는 통일 이후 일정 기간 남북한 경제·사회제도를 분리 운영하는 가운데 남북한 간 격차를 줄여 나가는 방식으로 분야별 통합을 이룩하는 것이 바람직한 방안이라고 판단하였다. 그리고 통일 이후 이러한 정책을 운영하는 시기를 `과도기 이중체제`로 명명했다. 다른 한편 국내 연구에서 통일 이후 북한의 사회보장 이행과 남북한 사회보장 통합을 논의하는 것은 금기시된 측면이 없지 않았다. 반면 주제가 갖는 현실적인 민감성 때문에 통일 이후 북한 사회보장제도 이행과 남북한 사회보장 통합에 대한 연구는 매우 구체적인 정책적 대응을 요구한다. 이러한 이유인 즉, 남북한 사회보장 통합이 통일 이후 남북한 간의 사회 통합을 증진시키고 통일의 의미와 효과를 결정짓는 주요 변수이기 때문이다. 이러한 현실적 필요에 의거, 본 연구는 통일 이후 남북한 사회보장제도의 신속한 통합이 불가능한 상황에서 과도기적인 남북한의 이중복지체제를 북한에 어떻게 적용할 것인지에 대한 기준과 원칙, 대안을 제시하는 데 논의의 초점을 맞추었다. 이에 따른 본 연구의 방법은 첫 번째 단계로 통일 이후 남북한 경제를 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제에 대한 정의와 필요성, 과도기 이중체제의 사회보장 측면의 법적 제 문제를 논의하였다. 이를 토대로 (남)북한의 복지 현실과 실태를 감안, 통일 이후 과도기적인 이중복지체제를 북한에 어떻게 적용할 것인지에 대한 대안을 제시하였다. 두 번째 단계는 첫 번째 단계의 논의에서 얻어진 개념과 준거 틀에 근거하여 통일 이후 과도기 이중체제라는 구체적인 현실에 적용하기 위해 사회보장제도의 중심축을 이루고 있는 각 제도별 분야에 대한 연구를 진행하였다. 이와 관련, 본 연구에서 중점적으로 논의하고 있는 사회보장제도는 `북한의 국가공급제 전환 방안`, `북한 주민의 공공부조 도입 방안`, `북한 노인의 기초연금 적용 방안`, `북한의 국민연금 발전 방안`, `북한의 의료보장제도 정상화 방안` 등이다. 본 연구의 결과를 근거로 할 때 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다. 첫째, 통일 이후 급격한 경제·사회 통합이 결코 바람직하지 않다는 점을 학문적·정책적으로 확산시키는 데 크게 기여할 수 있다. 통일 이후 과도기 이중체제 하에서 남북한 간 사회보장제도의 분리 운영 혹은 차등적용은 남한의 현행 헌법과 법률에 근거할 때 위헌적인 요인이 다소 존재하지만 사회보장제도의 급격한 통합은 합리적인 통합 방안이 아니란 점은 너무나 분명한 사?퓽甄? 이러한 점에서 본 연구는 현행 헌법의 위헌소지를 최소화하는 가운데 통일 이후 과도기 이중체제 기간 동안에 운용될 북한지역 사회보장제도의 기준과 원칙을 어떻게 세우는 것이 바람직한가에 대한 정책적·학문적 관심을 도모하는 데 큰 기여를 할 수 있다. 둘째, 통일 이후 과도기 이중체제를 가정한 북한지역 사회보장제도의 기준과 원칙을 세우는 데 실질적으로 참고할 수 있는 북한의 사회보장제도와 실태를 파악하는 데 상당한 기여를 할 수 있다. 구체적으로 본 연구는 북한의 사회보장 현실에 대해 법령 등의 문헌 분석을 통해 확인한 각종 사회복지제도와 관련 규정이 실제로 어떻게 작동되고 있는지 알아보기 위해 다수의 북한이탈주민에 대한 인터뷰 조사를 실시했다. 이를 통해 북한 사회보장제도와 실태 사이의 간극을 확인하였다. 다른 한편으로 보다 구체적으로 과도기 이중체제 이후 남북한 사회보장제도 통합의 기본 골격이 남한 사회보장제도 중심으로 이루어진다는 것을 가정한다면, 현재 남북한 사회복지제도의 간극일 얼마나 되고 이를 메우는 데 향후 어떠한 정책적 처방이 필요한 지에 대한 실질적인 대안이 필요하다. 셋째, 과도기 이중체제를 거친 이후 남북한 사회복지제도의 통합이 단순히 남북한 제도를 하나로 합치는 데 그치는 것이 아니라 통일한국의 안정적인 사회 통합을 위한 주춧돌을 세우는 작업이라는 인식을 확산시키는 데 큰 기여를 할 수 있다. 특히 본 연구에서 살펴본 북한의 사회보장제도와 실태, 이에 기초하여 과도기 이중체제 하에서의 분야별 북한 사회복지제도의 분리 운영의 기준과 실행 방안에 대한 논의는 남북한 사회복지제도 통합을 위한 기초 자료로 활용될 수 있다. 넷째, 통일 이후 과도기 이중체제를 불가피하게 거치는 이유는 크게 두가지 측면에서 기인한다고 볼 수 있다. 하나는 남북한 사회보장제도의 안정적인 통합을 위한 정책적 불가피성에 기초한 선택이었다는 점이다. 다른 하나는 남북한 사회보장제도의 이질성의 심화는 남북한 모두에게 해당되는 사안이고 때문에 남북한 사회보장제도의 안정적 통합을 논하기 위해서는 남한 사회보장제도의 실태 파악과 급격하게 변화되고 있는 남북한 사회의 변화 양상이 고려해야 한다. 이에 본 연구의 주된 연구 초점은 첫 번째 측면에 치우쳐 있다는 점에서 향후 후속 연구를 통해 두 번째 측면에 대한 분석도 이루어져야 한다. 다섯째, 통일 이후 과도기 이중체제하에서 북한지역 사회보장제도 운영 방안을 세우기 위해 북한 자체 역량을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 특히 이는 어느 일방의 무조건적인 지원과 책임의 남북한 사이의 비대칭성을 의미하는 것이 아니라 궁극적으로 당사자의 자립과 자활을 위한 상호주의적인 정책적 유도를 의미한다. 또 위에서 논의한 작업을 수행하기 위해서 통일 과정과 통일 이후 북한 사회보장제도 담당 기구와의 적극적인 교류 협력이 반드시 필요하다. 한편 본 연구에서 제안하고 있는 과도기 이중체제 기간 동안 북한지역 사회보장제도를 위한 정책 방안은 남북한 사회보장 통합에 있어 하나의 대안이지 결코 유일한 대안은 아니다. 다시 말해 이는 어찌 보면 남북한의 선택의 문제이기도 하지만 현실적으로는 의지와 능력의 문제이기도 하다. 즉, 남북한 사회보장 통합이라는 사안이 갖는 현실적인 다중성과 중첩성을 간과할 수는 없다. 따라서 본 연구에서 제시한 정책 방안을 실제로 입안하여 실행하기 위해서는 복수의 대안에 대한 검토와 상황 변화에 따른 정책적 유연성이 필요하다. 또한 본 연구에서 제안하고 있는 방안의 구체성 역시 부문별로 차이점이 존재하기 때문에 후속 연구를 통해 보다 상세한 연구가 이루어져 구체성을 높여 나가야 한다.
더보기The wide difference in social security between North Korea and South Korea makes it hard to imagine an immediate systemic integration. Instead, this study explored how a “transitional dual system” may work for North Korea for a certain period of time after unification. This study is composed as follows. First, we examined the necessities, essential characteristics, and directions of the transitional dual system, and presented a plan for its implementation. Second, we looked into legal issues concerning the transitional dual system in terms of the violation of basic right, equal right, and social security eligibility right. Third, we examined the social security system and present conditions of North Korea concerning national rationing, wage and income security, social service, and healthcare security. Fourth, we studied the way to disassemble the social security system of North Korea and integrate it into South Korean system. Fifth, we examined the feasibility of introduction public assistance the vulnerable and low-income people in North Korea and discussed related issues. Sixth, we presented a plan for the application of the basic pension sys tem of North Korea region. Seventh, we examined the basic principles and concrete policy measures to normalize healthcare system in North Korea.
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