공법상 제한을 받는 토지의 현황평가 보상원칙에 대한 고찰

국문 초록 (Abstract)

공익사업에 활용되는 토지 재산권의 객관적 가치는 헌법에서 보장되고 있 으며, 토지보상법 제67조 및 제70조에서는 토지 재산권의 현실적이고 객관적 인 이용상황을 기준하여 손실보상액을 산정하도록 현황평가원칙을 규정하고 있다. 그러나, 토지 재산권의 공부상(토지대장) 지목과 현실적인 이용현황이 일치 하지 않는 경우에는 어떠한 이용상황을 기준해야 하는지도 문제될 수 있고, 공익사업을 위한 사업구역 지정시점과 보상시점 사이에 공법상 제한의 상태 가 변경된 경우라면 어느 시점에서의 공법상 제한을 기준해야 하는지도 문제 될 수 있다. 이러한 문제가 발생되는 토지로는 공법상 제한이 가하여진 토지, 무허가건 축물부지, 불법형질변경토지 및 미지급용지 등이 있다. 무허가건축물부지, 불법형질변경토지 및 미지급용지는 대체로 공부상 지목 과 현황이 일치하지 않는 경우의 문제로서 물리적 측면에서의 이용상황 판단 이 중요한 쟁점이 된다. 토지보상법 시행규칙 제24조 및 제25조에서 이용상 황에 대한 판단기준과 평가방법을 구체적으로 규정하고 있으며, 이용상황의 판단주체 및 입증방법도 판례에 의해 책임소재가 명확하게 되었다. 그러나, 공법상 제한을 받는 토지의 경우는 토지보상법 시행규칙 제23조에 서 “공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경 우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.”고만 규정되어 ‘공법상 제한의 판단주체, 입증책임주체, 판단기준 및 공법상 제한의 정도를 반영하는 기 준’ 등의 구체적인 내용이 규정되지 못하여 평가과정에서 평가주체의 주관성 이 개입될 수밖에 없는 문제가 있다. 또한, 공익사업을 위한 구역지정행위와 보상시점간의 시차가 길어짐으로 인하여 인근지역의 표준적 이용상황이 변경 된 경우에, 공익사업의 구역지정시점에서의 공법상 제한을 반영해야 하는지 아니면 보상시점에서의 공법상 제한을 반영해야 하는지에 대해서도 규정되어 있지 않다. 이에 대하여 대법원 2015.08.27. 선고 2012두7950 판결은 공법상 제한을 받는 토지의 평가절차에 있어서 “특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변 경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공 익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 그 용도지역 등의 지 정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다. 여 기에서 특정 공익사업의 시행을 위하여 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하 지 않았다고 볼 수 있으려면, 그 토지가 특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권 의 일탈 남용에 해당함이 객관적으로 명백하여야만 할 것이다”고 판시하였다. 이는 토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 규정 중 ‘당해 공익사업의 시행 을 직접 목적으로 가하여진 경우’에 ‘특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또 는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것인 경우’도 포함 되는 것으로 해석한 최초의 판례이며, 이러한 판례의 태도는 정당보상 원칙 및 피수용자의 권리보호 측면에서 타당하다고 볼 것이다. 그러나, 판례는 계획재량권의 일탈 남용에 해당함이 객관적으로 명백하여 야만 ‘특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것인 경우’에 해당된다고 하였는데, 일반적으로 이에 대한 입증책임은 피수용자인 원고에게 있으므로 일반 국민의 입장에서 계획 재량권의 일탈 남용을 입증하는 것은 매우 어려운 일이라 할 것이다. 토지수용에 있어서의 소유권 취득이 토지소유자의 자발적 의사에 의한 것 이 아닌 점에 비추어 볼 때, 계획재량권의 일탈 남용을 토지소유자에게 입증 하도록 하는 것은 과도한 입증책임 의무를 지우는 것이라고 할 것이다. 이러한 상황은 토지보상법상 공법상 제한에 대한 구체적인 평가기준이 규 정되지 못하여 발생되는 것이므로, 토지보상법 시행규칙 제23조에 공법상 제 한의 종류를 좀 더 구체적으로 유형화하고 공법상 제한을 판단하는 판단기준 과 판단시점 및 입증주체에 대해서도 명확하게 규정하여 정당보상을 실현하고 토지소유자의 재산권보호 및 원활한 사업시행을 도모하여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Objective value of and property rights related to lands that are used for public projects are guaranteed by the Constitution, and, Articles 67 and 70 of the Act on the Acquisition of Land, etc. for Public Works and the Compensation Therefore, (Land Compensation Act) specify the principle of status evaluation, which calculates the amount of compensation based on practical and objective current usage of the land in question. However, land category does not correspond with the actual use of the land property rights, problems as to which of the two should be the basis of compensation calculation and, if the restrictions on the land as specified by the public law changed between the time when the land was designated for a public project and the time when the relevant compensation is being calculated, it can be problematic to decide which set of restrictions must be applied. Lands that are relevant to these issues include those subject to restrictions by the public law, unauthorized building sites, lands with unlawful changes, and uncompensated lots. In general, unauthorized building sites, lands with unlawful changes, and uncompensated lots are related to inconsistency between the land category and current status of the land, and, therefore, the current usage from a physical perspective is the critical issue. Articles 24 and 25 of Land Compensation Act specifies the criteria and method of land usage evaluation in detail, and a sufficient amount of precedents facilitate decisions regarding the agent of judgment and means of verification. However, with regards to lands that are subject to restrictions by the public law, Article 23 of Enforcement Regulations of Land Compensation Act only state that “lands that are subject to restrictions by the public law shall be evaluated with said restrictions in consideration. However, if said restrictions were imposed explicitly for the purpose of the public project in question, the land status evaluation shall not take said restrictions into account.” Because details such as ‘agent of judgment regarding restrictions by the public law, agent responsible for verification, judgment criteria, and standard for deciding the level of restrictions’ have not been specified and, therefore, require intervention of subjective judgment in the evaluation process. Moreover, in the event the standard usage of the surrounding area has changed due to extended difference in time between designation of the land for a public work and compensation settlement, there is no specified rule as to whether the restrictions by the public law must be based on the time when the land was designated for the public work or the time when the compensation is being settled. In that regard, Supreme Court Sentence no. 2012-du-7950 on August 27, 2015 decided, for evaluation of lands that are subject to restrictions by the public law, “If, at a certain point in time, a land was not zoned or changed in usage for a public project, it shall be considered as restrictions that are created directly for said project. Therefore, the price of the land in question shall be evaluated with the designation or change in consideration. In order to verify that the land in question was not zoned or changed for a public project to be carried out in the future, it shall be objectively evident that the act of not designating or change the land in question constitutes deviation from or abuse of discretion in land planning, had it not been for said public project.” This was the first precedent in which the condition -- ‘if said restrictions were imposed explicitly for the purpose of the public project in question’ in the Article 23.1 of Enforcement Regulations of Land Compensation Act was interpreted as including the case in which ‘a land was not zoned or changed in usage for a public project.’ And it is a valid precedent with regards to the principle of just compensation and protection of the land owner’s rights. However, the precedent added, “it shall be objectively evident that the act of not designating or change the land in question constitutes deviation from or abuse of discretion in land planning, had it not been for said public project” in order to qualify as “not being zoned or changed in usage for a public project.” And, because, in general, the burden of proof is borne by the plaintiff, i.e. land owner, it is highly difficulty for ordinary citizens to prove deviation from or abuse of the discretion in land planning. Considering that land acquisition for a public project is not based on the voluntary decision of the land owner, imposing the burden of proof of deviation from or abuse of the discretion in land planning on the land owner is excessive. Because this problem arises due to lack of specific criteria for evaluating restrictions by the public law in Land Compensation Act, it is necessary to provide more detailed categories of restrictions by the public law in the Article 23 of Enforcement Regulations of Land Compensation Act, and also specify the evaluation criteria and reference time and agent of verification regarding restrictions by the public law, protecting the property rights of the land owners and facilitating performance of relevant public projects.

목차 (Table of Contents)

• <국문초록>
• 제1장 서론
• 제2장 현황평가 원칙에 대한 개관
• 제3장 공법상 제한을 받는 토지의 평가기준
• 제4장 공법상 제한을 받는 토지의 현황평가
• 제5장 결론
• 참고문헌