1998년 6·4지방선거분석
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1998
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1-289(289쪽)
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1995년 6·4 지방선거는 제1기 민선지방자치에 대한 평가적인 의미와 함께 시기적으로 제15대 대통령 선거가 실시된 지 6개월이 되지 않은 시점에서 실시되어 현 중앙경부에 대한 중간 평가적인 성격도 지니고 있었다. 또한 30여년만의 여야정권교체이후 전국규모의 첫 선거라는 점과 정치구조개혁의 일환으로 저비용 고효율의 선거문화로 개선하기 위한 선거 법개정이 적용되어 시험대에 올랐던 선거라는 점에서 각별한 의미를 지니고 있었다. 그러나 IMF체제이후 어려운 사회경계 상황에서 선거가 실시되었을 뿐 아니라 선거자극이 높은 대선 후 얼마 되지 않은 시점에서 선거가 치러졌으며, 여기에 중앙정치권의 과도한 개입으로 인하며 지방선거에 대한 일반 유권자의 관심과 기대를 멀게 하였다는 비판을 받기도 하였다.
이번 6·4 지방선거 결과를 종합적으로 이해하기 위해서는 지방선거가 지니는 독특한 선거환경과 요인들을 체계적으로 규명하고 과학적으로 분석할 필요성이 있다. 지역이나 도시규모 등 기존의 연구에서 중요한 요인으로 지적된 변수들이 지방선거에서 어떻게 나타나며, 어떠한 시사점을 지니는지 분석하는 것도 나름대로 의미가 있다. 이는 최근 한국의 모든 선거에서 지역주의가 선거과정과 결과에 강한 영향을 미치는 중요한 요인으로 등장하며 주목받고 있지만, 대통령선거나 국회의원선거처럼 선거결과가 전국적인 효과를 지니는 중앙선거와 달리 개별 지방자치단체의 기관구성에 국한하며 영향을 미치는 지방선거에서 지역주의가 지니는 의미와 시사점은 다르게 바라볼 수 있을 것이다.
그러나 무엇보다 지방선거를 설명하고 이해하는데 있어서는 중앙선거와 달리 지방선거에서 나타나는 새로운 현상이나 중요한 변수들을 규명하고 분석하는 연구가 필요하다고 본다. 본 연구는 6·4 지방선거의 종합적인 이해를 위하여 선거제도와 정치경제적 상황의 선거환경뿐 아니라 후보공천에서부터 당선자 분석까지 지방선거에서 나타난 주요 결과를 다양한 시각에서 분석함으로써 이번 선거에서 나타난 여러 가지 현상을 객관적이고 체계적으로 이해하는데 목적을 두었다. 또한 지난 6·27 지방선거와의 비교관점에서 이번 지방선거 결과가 지니는 특징과 변화를 살펴봄으로써 6·4 지방선거의 의미를 파악하고 시사점을 찾는데 주요 관심을 두었다.
따라서 본 연구는 지방선거의 선거환경적 측면을 포함하며 선거과정과 결과에서 나타난 집합적인 주요 특징, 그리고 미시적인 측면에서 이러한 결과를 가져오게 한 유권자의 투표행태 분석을 연구범위에 포함하였다. 분석자료는 「중앙선거관리위원회」의 전산자료, 후보명부 및 선거총람 등의 집합자료를 이용하는 것과 함께 이와 병행하여 설문자료로써 「한국선거연구회」와 「한국지방행정연구원」이 공동으로 주관하여 선거 후 전국(제주 제외) 1500명의 유권자를 대상으로 공동 조사한 면접설문자료를 이용하였다.
집합자료 분석결과 이번 지방선거 결과에서 나타난 주요 특징은 후보경쟁율의 감소, 투표율의 하락 및 도저촌고현상의 재출현, 1당 독점적인 지역분할 현상의 전국화와 경당일괄투표 선택, 현직 후보의 높은 재선율, 그리고 무소속 후보의 당선이 크게 감소한 것을 들 수 있다. 이러한 특징의 공통적인 원인은 유권자의 저조한 선거관심에서 찾을 수 있다. 저조한 선거관심은 지방선거의 실시시기와 어려운 사회경계적 환경 뿐 아니라 법제도적인 측면에서 선거법 개정이 활발한 선거운동을 제한시키고 단체장에 편중된 선거를 치르게 만드는데 영향을 미침으로써 전반적인 선거열기의 침체를 가져오는데 일조하였던 점을 지적할 수 있다.
선거관심은 투표율의 가장 직접적인 변수로서 이번 지방선거의 급격히 하락한 투표율을 설명할 수 있었을 뿐 아니라 동시선거실시로 인한 제도적인 투표참여의 동원효과를 분석하는데도 중요한 시사점을 제공해주었다. 또한 투표율의 도저촌고현상도 도농간 유권자의 선거관심 차이로 해석되는 것을 확인할 수 있었다. 미시적인 접근에서 분석한 선거관심은 유권자의 선호정당 유무와 현직 단체장이나 지방의원의 활동에 대한 관심이 중요한 영향을 미치며, 이와 아울러 정치인에 대한 평가나 정치이해력 등 정치효능감과 당선경쟁의 예상, 연령과 거주지의 도시규모 등이 영향을 미치는 변수로 규명되었다.
한편, 저조한 선거열기와 관심, 그리고 4개 동시선거에 따른 후보인지의 어려움 등은 이번 6·4 지방선거에서 정당과 현직이 투표선택의 주요 기준으로 등장하게 하였으며, 특히 전국의 1당 독점현상과 현직 단체장이 지니는 인지효과의 프리미엄을 높이는 상황적 요인을 제공한 것으로 분석되었다.
유권자의 정당선택에 초점을 두고 분석된 정당 일괄투표 선택은 특정 정당에 대한 유권자의 심리적 경향이나 정당이 주요 투표선택 기준으로써 지니는 유용성, 그리고 지방선거가 중앙정치의 연계 속에 정부에 대한 중간평가나 여당지지 혹은 야당견제에 부여하는 의미가 일괄투표에 중요한 영향을 미치는 것을 볼 수 있었다. 이는 중앙정치의 과도한 개입이 지방선거에 여야의 개념으로 투영되어 유권자의 투표선택이 정당을 기준으로 하되, 그 의미가 중앙의 영향에 의해 지방자치에 굴절되는 문제와 지역적 1당 독점현상을 야기하는데 주요 요인이었음을 시사해 준다. 또한 저조한 선거관심 속에 동시선거제도가 경당일괄 투표를 조장함으로써 지역분할의 독점정당의 출현이 전국화되는데 제도적인 기여를 했음을 시사해 준다.
이에 덧붙여 본 연구분석에서는 지역에 따른 정당의 편향된 지지현상에 대하여 지역의 정당지지가 의견상 같은 모습일지라도 이를 선호정당과 기피정당에 대한 태도로써 접근할 때에는 지역에 따라 정당태도의 내용에 차이가 있음을 살펴볼 수 있었으며, 여야정권교체이후 지역적인 정당태도의 변화양상을 읽을 수 있었다.
끝으로 이번 지방선거에서 특징적인 선거현상으로 등장하게 된 현직 효과에 대한분석결과는 현직후보의 선택여부가 현직의 업무수행에 대한 평가와 김대중 대통령의 국정수행에 대한 중간평가, 소속정당의 고려, 그리고 출마지역이 중요한 영향을 미치는 변수로 규명되었다. 특히 현직 기초단체장에 대한 평가가 미치는 영향이 지역과 소속정당의 교차변수에 상응하는 것으로 나타남으로써 이번 기초단체장 선거의 높은 재선율이 단지 지역주의적 정당지지 편향이나 현직여부에 따른 맹목적인 투표선택이 아니라 현직업무수행에 대한 회고적인 평가를 기초로 한 합리적 선택의 결과임을 보여주었다. 이러한 분석결과는 이번 지방선거가 중앙정부에 대한 중간 평가적인 의미도 일부 있었지만, 완전히 중앙정치의 대리전은 아니었으며, 지방자치의 중간 평가적인 요소를 포함하여 ‘지방의 시각’ 역시 상당히 투영된 선거였음을 시사해 준다는 점에서 중요한 의미를 부여할 수 있다.
전체적으로 이번 지방선거결과를 평가해 볼 때, 저조한 투표율을 비롯하여 단체장과 지방의원 당선자에게 발견되는 심각한 성의 불균형, 1당 독점적인 지방정부의 구성과 광역의회선거에서 나타난 점당 득표율과 의석율의 괴리 등의 문제점들은 제도적인 측면에서 지속적인 개선과 보완이 요구된다고 할 수 있다. 특히 분리형 기관구성을 취하는 현행의 지방자치제에 있어 모든 광역단체의 기관구성이 1당 독점적인 양상을 지니게 된 것은 지방정치의 범위를 넘어 중앙정치의 구조화된 정당권력구조가 지방자치단체에 미치는 직접적인 영향과 문제를 지닐 뿐 아니라 집행 기관과 지방의회간의 균형과 견제의 의미가 상실될 우려가 높다는데 주목할 필요가 있다. 따라서 여기에는 유권자의 선거관심과 후보인지를 높이기 위한 선거운동의 활성화 방안과 기관구성의 대표성을 높이기 위한 제도적 장치의 보완과 함께 동시선거제도의 문제점과 소선거구 다수대표제의 맹점을 극복할 수 있는 선거제도의 개정으로 지방선거에서 심화되고 있는 지역주의를 완화시킬 수 있도록 노력해야 할 것이다.
The 1998 local election m Korea does not only contend voters' evaluations of the local elected officials such as executive heads and members of local councils, but it also has the meaning of an assessment of the central government which inaugurated six months ago. It is a distinctive feature of Korean elections that regionalism based on the home region of a party leader is the most prominent factor explaining the voting behavior. Regionalism in the canted of local election, however, may different impacts and implications to the local politics.
Focusing upon the electoral behavior in the 1998 local election, this study contains both aggregate and the individual levels of analyses, in additional to the institutional change of electoral laws and their electoral impacts. The analysis of aggregate data finds the decline of candidate competitions, a higher turnout in rural areas with the sharp decline of overall turnout, one party dominance of all local governments, an increase of strait ticket voting, and the prominence of incumbency advantages.
Concerning the voter turnout, we find that there is a significant difference in electoral intents between those living in urban and rural areas, explaining their difference in turnout. The analysis shows that the important factors affecting the electoral interests are the psychological attachments toward political parties, the political efficacy, and the subjective evaluations of electoral competitiveness, controlling age and residential urbanization.
On the other hand, the analysis of vote choice shows that voter's evaluations of the central government as well as psychological attachments to the political parties have significant effects on increasing the probability of a strait ticket voting in the local elections. Although it is true that the central politics haw a great influence on the 1998 local elections, the analysis also shows that local issues do play an important role in this election. The assessments of incumbent job performance have an impact on the vote choice, comparable to the effects of regionalism.
The policy implications of this study contend that some institutional arrangements are needed to revitalize the voter participation in local elections as well as local politico. Also, the present electoral laws need to be supplemented to solve such serious problems as a severe gender disparity in elected officials the regionalism like one party dominance phenomenon in all local governments.
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