적극적 재정운용을 위한 지출구조조정체계 구축에 관한 연구
본 연구에서는 먼저 적극적인 재정운용을 정의하고, 적극적인 재정운용을 위한 지출구조조정 체계 구축에 있어 고려해야 할 요소들을 검토하고 제언을 제시하였다.
적극적인 재정운용은 현재의 재정정책 조합을 활용하여 경제의 미래 경로를 적극적으로 변경하려는 재정정책 관리 프로세스로 정의할 수 있다. 즉, 통상적인 재정운용에서는 정부가 의도한 정책의 효과를 명시적으로 고려하지 않고 경제의 미래 경로를 객관적으로 예측하여 그에 따른 지출 조정을 수행하는 것이 일반적이지만, 적극적인 재정운용은 정부가 의도적으로 정책 믹스를 조정하여 국가 경제의 미래 방향을 바꾸려고 의도한다는 차이가 있다.
이처럼 중장기적 관점에서 도전적인 미래 상황에 선제적으로 대응하여 미래의 방향을 바꾸는 적극적인 재정운용은 지출구조를 결정하고 조정하는 과정이 일반적인 재정정책 관리와는 달라야 한다.
첫째, 적극적 재정운용에 있어서는 경제 전체적 관점에서 지출구조조정에 접근할 필요가 있다. 지출구조조정은 단순히 선별된 사업에 대한 예산 삭감이 아닌, 경제적 목표를 위해 모든 사업에 우선순위를 설정하는 과정이어야 하기 때문이다. 우선순위를 정하여 국가경제의 미래 향상에 중점을 두어야 하는 분야에 대한 지출을 늘리고 상대적으로 중요도가 낮거나 영향이 없는 분야에 대한 지출은 줄여야 하며, 이를 위해서는 전체 재정지출 측면에서 상위 수준과 하위 수준의 효과를 종합적으로 검토할 필요가 있다.
또한, 성공적인 적극적 재정운용을 위해서는 종합적이고 체계적인 접근이 필요하다. 지출 구조 조정은 단일 주체가 수행하는 개별 프로젝트로 진행해서는 성공하기 어렵다. 재정당국은 조정 역할, 국회나 청와대는 심의·승인의 역할, 현업 부처는 사업 수행 책임, 국책연구기관들은 정보평가 및 분석 역할을 수행하면서 함께 협력해야 한다. 또한 적극적인 재정운용의 정의에 의하면 적극적인 재정운용을 위한 지출 구조조정은 중장기 관리가 필요하므로 단순한 일회성 접근은 피해야 한다고 볼 수 있다.
국책연구원의 역할과 관련한 지출구조조정 체계의 중요한 요소 중 하나는 지출구조조정은 확고하고 정량적인 증거를 기반으로 해야 한다는 점이다. 거의 모든 정부 프로그램은 지출을 정당화할 좋은 의도와 역사적 배경이 있기 때문에, 실질적인 지출구조조정을 위해서는 확실한 증거를 통해 해당 프로그램이 목표를 효과적이고 효율적으로 달성하고 있는지 확인하는 것이 중요하다.
이를 위해 본 연구에서는 정부부문 지출에 대한 OECD 패널 데이터를 사용하여 부문 지출과 다양한 경제 목표의 실제 성과 간의 관계를 분석해 보았다. 흥미롭게도 우리는 실제로 지출이 지출의 의도된 목표와 직접적인 관련이 없다는 것을 발견할 수 있었는데, 예를 들어 사회보장부문에서 정부지출이 차지하는 비중이 1%p 증가하면 시장소득의 세전 지니계수는 1.4% 증가하는 것으로 추정되는데, 이는 지출이 본의 아니게 오히려 불평등을 악화시킬 수 있음을 의미한다. 이러한 결과는 사회보장 분야에서 정부지출이 차지하는 비중이 증가하면 실질GDP가 낮아진다는 사실과 관련이 있는 것으로 보인다. 이는 사회보장부문의 재정지출이 특히 고령층의 노동공급을 감소시키면 저소득층의 시장소득이 감소함에 따라 세전 시장소득의 세전 지니계수가 증가할 것으로 유추된다. 한편, 공공질서와 안전·유흥·문화·종교에 대한 정부지출의 비중이 1%p 증가할 때 세후 시장소득 지니계수는 각각 8.7%, 4.7% 감소하는 것으로 추정됐다. 지출상 직접적으로 의도한 결과는 아니었지만 소득 불평등이 줄어들었을 수 있음을 함의하고 있다. 한편, 공공질서 및 안전 분야의 정부지출 증가의 경우에도 시장소득의 세전 지니계수에는 영향을 미치지 않으나 세후 소득 지니계수에는 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다.
다음으로, 본 연구에서는 하위 수준에서의 지출 구조 조정을 위한 예시적인 성과 평가 사례를 중소기업에 대한 정책금융을 대상으로 심층적으로 분석하여 제시해 보았다. 정책금융 조준 분석에 따르면 업력 10년 이상 기업에 대한 지원이 과도해 정부지출에 대한 시장실패요건을 위반한 것으로 나타났다. 이에 따르면, 현재 20조원이 넘는 지출을 보다 적절한 기업에 재배분할 수 있다.
또한 지원기업의 생산성 평가에 따르면 정책금융의 효과는 다양한 하위집단에서도 지원기업의 생산성 측면에서 일반적으로 부정적이었다. 그러나 대상 기관이나 기업 간에 상대적인 차이가 있는 것도 사실이었으며, 이는 상대적으로 실적이 좋은 분야에 재정 자원을 재할당할 수 있음을 의미한다는 점에서 지출구조조정에 있어 활용할 수 있는 기초 분석결과로 볼 수 있다.
마지막으로 요약하자면 본 연구에서는 적극적인 재정운용을 위한 지출구조조정의 개념을 정의하고 관련한 지출구조조정 체계 구축을 위한 정책제안을 도출하였다. 본 연구에서는 특히 증거 기반 접근의 중요성을 강조하고 상위 수준 접근의 예로 OECD 패널 데이터를 활용하여 정부부문 지출의 효과를 평가하였으며, 하위 수준의 사례를 제시하기 위해 한국의 마이크로 수준의 중소기업 정책금융데이터를 활용하여 다양하고 심도 있는 분석 사례를 제시하였다.
이처럼 지출구조조정을 위한 증거기반 평가를 도입하고 활용하기 위해서는 미시적 수준의 정책자료를 체계적으로 수집하고 성과지표를 개선하는 것이 필요하다. 각 지출 분야별 정책평가 준비 정도는 모두 다를 수 있으나, 성공적인 증거기반 지출구조조정체계 구축을 위해서는 우선 모든 분야가 주어진 조건하에서 근거중심의 평가를 시행하고, 적극적인 재정정책 관리를 위한 지출구조조정을 위한 여건을 점진적으로 개선할 것을 제안하고자 한다.
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