Investigating Inequitable Access to Higher Education in Developing Countries : A Case of Centro Preuniversitario, UNMSM in Peru = 개발도상국 고등교육 접근 기회의 불평등 탐색 : 페루 산마르코스국립대학 내 입시준비기관을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the international arena, discussions are actively underway to achieve equitable access to higher education through initiatives such as the Sustainable Development Goals (SDGs). While there is no binding obligation at the national level to enhance the equity of higher education access, the Cordoba Reform, which had a widespread impact in the Latin American region, serves as the basis for specific societal expectations placed on public universities of Peru. Peruvian public universities are aware of their role in this regard. With the expansion of demand and supply in higher education, Peruvian public universities have transitioned from elite to popularized institutions since the 1960s.
However, in the 1990s, public universities established Centro Preuniversitario (Preuniversity Center, hereafter ‘CEPRE’), a type of private supplementary education (PSE) institution to prepare applicants for their university entrance exams within their campuses, ostensibly with the goal of admitting academically prepared students to the university while providing more opportunity for higher education to low-income individuals. However, within this context, the period during which university aspirants enroll and study at CEPRE is not recognized for any level of secondary or higher education. CEPREs exist in both public and private universities that rank above a certain level. Modeled after ‘academies’ that had been preparing students for competitive university admissions exams since the 1960s, CEPREs also gained legal standing in 1983. As higher education expanded, students entering university exhibited a broader socio-economic spectrum, and those who had received lower-quality public education struggled to meet the academic standards required by universities. This led to the emergence of academies as businesses, mirroring the financial challenges faced by public universities, which, in turn, implemented a similar model within the university.
The fact that the state permits each public university to operate a CEPRE and generate its own profits is not unrelated to the global trend of neoliberalism or education privatization. In other words, the public university CEPRE is a system with elements of neoliberalism within a state-supported higher education institution.
Meanwhile, from the perspective of students and parents, public university CEPREs function in the same way as PSE taken to prepare for university entrance exams. Therefore, this study considers the CEPRE as an extreme form of PSE that exists at the point of transition from secondary education to higher education. While PSE is generally known to exacerbate educational inequity, CEPRE is notorious for charging higher tuition fees than any other academy. Against this backdrop, this dissertation examines how the inequity of higher education access opportunities is manifested through the case study of a CEPRE at the National University of San Marcos (UNMSM) in Peru. This research specifically addresses the lack of studies examining the impact of PSE in inequities during the transition from secondary to higher education in the context of developing countries.
The purpose of this study is to understand the patterns of inequitable higher education access in developing countries through PSE during the university admissions process. The research questions are as follows:
1) How does inequity in higher education access occur through public university CEPREs?
- What are public university CEPREs?
- How do public university CEPREs function?
2) What are the educational systematic factors that explain the ongoing presence of public university CEPREs?
This research is a qualitative case study conducted locally in Peru, incorporating literature reviews and interviews. Interviews were conducted with a total of 40 participants, including current students of UNMSM, professors, officials of CEPRE UNMSM, and so on. The analytical framework adopted was based on the method used in Zhang & Bray's (2018) study on private tutoring in China. Their findings demonstrate that education equalization policies in Shanghai, China, have inadvertently exacerbated the concerns of middle-class and above parents who wish to maintain competitive advantages. This has led them to actively engage in private tutoring, ultimately offsetting the intended effects of equalization policies. The differentiation and tracking phenomena within China's private tutoring institutions reveal that high-income students are more likely to receive quality private tutoring and, furthermore, have a higher likelihood of entering elite schools. Following this approach, this paper analyzes Peru's university admissions preparation methods by ‘differentiation of access’ and ‘sorting mechanisms.’ This framework aligns closely with Lucas's (2001) Effectively Maintained Inequality (EMI) theory. The EMI theory argues that despite quantitative expansion in education, students with higher socioeconomic status continue to have an advantageous position in progressing to higher educational levels or entering universities through qualitative differentiation. However, Zhang & Bray (2018) provide an analytical framework illustrating how private tutoring can serve as a form of qualitative differentiation utilized by students with higher socioeconomic status.
The research results are as follows. First, based on the analysis of ‘differentiation of access’, CEPRE UNMSM charges higher costs to students than any other university admission preparation method, and it was observed that students with higher socioeconomic backgrounds are more likely to utilize the CEPRE. Additionally, a certain level of academic foundation is required to compete with other students within the CEPRE. Secondly, when analyzed through ‘sorting mechanisms’, the exclusive entrance system, known as ‘ingreso directo (direct admission)’, operated only by CEPREs, provides additional opportunities only to students with economic capital. Furthermore, comparing the operation of academies and public university CEPREs, the former focuses on providing a strong academic foundation, while the latter emphasizes practical problem-solving.
Public university CEPREs that have been nominally operated to enhance the equity of higher education access can be seen as primarily a profit-seeking business. The reasons for the existence of public university CEPREs can be explained by low-quality public education, differences in the direction of national curriculum of secondary education and public university entrance exams, the lack of quality university supply for socioeconomically vulnerable groups, and financial issues in public universities. In addition, public university CEPREs’ own unique operational strategies interact with the social systemic factors, allowing it to thrive. Therefore, public university CEPREs arose from various education issues in Peru.
Public university CEPREs, with their distinctive identity, can be understood in terms of equity in higher education access based on the EMI theory. Although higher education opportunities have quantitatively expanded in Peru, the emergence of PSE for university admissions exams was driven by an incomplete educational environment and structural issues. Among public university aspirants, those with socioeconomic capital use PSE as a form of qualitative differentiation, entering high-quality universities and perpetuating the inequities. First, public university CEPREs with significantly high economic and academic entry barriers and employing the direct admissions modality, were found to be un helpful in improving the equity of access to higher education for public university aspirants. This direct admissions system in which 10 to 30% of the total admission capacity is allocated for the internal exam-takers in CEPREs, admits top-performing students directly from the CEPREs to the university. Second, students belonging to higher socioeconomic strata effectively utilize CEPREs to gain an advantageous position when entering the university. Among public university aspirants, high- income students tend to enter into prominent fields of study, and those entering those fields tend to have higher university admission rates when preparing for exams at CEPRE rather than at the academies. In contrast, students with lower socioeconomic status tend to enter less-pursued fields of study, and those preparing for admission to those majors at CEPREs often fail to fill even the allocated quota for the direct admissions modality due to insufficient scores. Considering how the socioeconomic background students have since childhood influences the level of public education they receive, determines the need for or choice of PSE for university admission, and even impacts their eligibility for desired university admission, it is evident that educational and social inequity are reproduced based on socioeconomic status, and PSE for university admission solidifies this tendency.
While public university CEPREs may have encourage the survival of PSE, it should be viewed not merely as an individual university's financial problem- solving strategy but rather as a problem within the overall education system. Students and parents facing various educational issues tend to seek PSE, and public universities have their own strategies to secure revenue. These two align together resulting in the persistence of public university CEPREs that exacerbate inequitable higher education access for students of different socioeconomic background. However, not only in Peru but in many developing countries, privatization policies in education are functioning as a means to drive the expansion of education, supplementing or even replacing public education based on the qualitative issues. In many cases, PSE serves as a temporary solution to the failure of public education. It is essential to evaluate whether the phenomenon of nominally expanding higher education access for low-income groups and improving the quality of education through educational privatization genuinely enhance the equity of higher education access. In doing so, it is crucial to consider the broader factors that enable it, rather than merely seeking ways to eradicate PSE itself.

Keywords: Higher education access, Public university, Private supplementary education, Inequity, Equity, Peru, Education privatization
Student Number: 2016-30454

국문 초록 (Abstract)

국제사회에서 지속가능발전목표(SDGs) 등을 통해 형평성 있는 고등교육기회를 달성하기 위한 논의가 활발하다. 각 국가 차원에서 고등교육기회의 형평성 제고를 이행할 ‘의무’는 없으나 중남미 전역에 영향을 미친 코르도바 개혁을 바탕으로 페루 국립대는 특별히 요구 받는 사회적 기대를 가지며 대학 자체적으로도 그와 같은 역할에 대해 인지하고 있다. 고등교육 수요와 공급이 확대되며 페루 국립대는 엘리트 대학에서 벗어나 1960년대 이후 대중적 대학으로서의 정체성을 지니게 되었다. 그런데 페루 국립대는 1990년대 Centro Preuniversitario(이하 CEPRE)라는 대학입시 사교육 기관을 대학 내에 설립하면서, 학업적으로 준비된 학생들을 대학에 합격시키되 저소득층에게도 고등교육의 기회를 주는 것을 표면적 목적으로 하였다. 다만, 이 때 각 대학 지망생들이 CEPRE에 등록하여 수학하는 기간은 중/고등교육 중 그 어떤 학력으로도 인정되지 않는다. CEPRE는 국립대뿐 아니라 중상위권 이상의 사립대에 존재한다. 이는 1960년대부터 국립대를 중심으로 경쟁력 있는 대학들의 입시를 준비시켜주던 학원 개념의 ‘아카데미’를 모방한 것으로, CEPRE의 설립과 운영에 대한 법적 근거도 1983년에 마련되었다. 고등교육이 확장되며 대학에 진학하는 학생들의 사회경제적 배경 스펙트럼이 넓어졌고, 낮은 질의 공교육을 받은 학생들이 대학에서 요구하는 학업적 수준을 충족하지 못하자 자연스럽게 아카데미가 하나의 비즈니스로 생겨났던 것인데, 그 과정에서 특히 재정적 문제를 겪던 국립대가 법적 기반을 근거로 아카데미와 유사한 형태를 대학 내에 도입했던 것이다. 정부가 국립대로 하여금 CEPRE를 운영하고 그 곳으로부터 자체 수익을 창출해도 된다고 허가하는 것은 사실 전세계적인 신자유주의 혹은 교육민영화의 흐름에서 벗어나지 않는다. 즉, 국립대 CEPRE는 국가의 지원을 받는 고등교육기관 내에 신자유주의적 측면의 요소가 가미된 시스템이다.
한편, 국립대 CEPRE는 학생과 학부모 입장에서 볼 때 대학 입시 준비를 위해 취하는 사교육과 같은 형태로 기능한다. 그렇기 때문에 이 연구에서는 CEPRE를 ‘중등교육에서 고등교육으로 전환되는 시점에서의 극단적 형태의 사교육’으로 상정하고자 한다. 보통 사교육은 교육 불평등을 심화시키는 기제로 알려져 있는데 CEPRE는 그 어떤 아카데미보다도 높은 교육비를 책정한다. 이러한 상황적 배경을 바탕으로 본 논문은 페루 국립대 CEPRE라는 기관을 통해 고등교육 기회의 불평등이 어떻게 나타나는지를 산마르코스 국립대학(이하 UNMSM)을 사례로 살펴보았다. 특별히 개발도상국을 배경으로 중등교육에서 고등교육으로의 이행 과정에서 사교육의 불평등에 대한 영향력을 보는 연구가 부족하다는 점을 고려하였다.
본 연구의 목적은 개발도상국 고등교육기회의 불평등에 대한 양상을 대학입학의 과정에서 기능하는 사교육을 통해 이해하는 것이다. 연구 질문은 다음과 같다:
1) 페루 국립대 CEPRE를 통해 고등교육기회의 불평등은 어떻게 나타나는가?
- 페루 국립대 CEPRE는 무엇인가?
- 페루 국립대 CEPRE는 어떻게 기능하는가?
2) 국립대 CEPRE가 존속할 수 있는 교육 시스템적 요인은 무엇인가?
페루 현지에서 질적 사례연구로 문헌 연구와 면담을 병행하였으며, 면담은 UNMSM 재학생, 교수진, CEPRE 기관장 등 총 40명을 대상으로 진행하였다. 분석틀은 Zhang & Bray (2018)의 중국 사교육 관련 연구에서 사용한 방법을 취하였다. 이들의 연구는 중국 상하이의 교육 평등화 정책이 오히려 경쟁적 지위를 유지하고 싶은 중산층 이상 학부모들의 불안을 가중시켜서 그들이 사교육을 적극 이용하도록 만들었고, 결국 평등화 정책이 상쇄되었음을 주장한다. 중국의 사교육 기관 내 차별화 및 계열분리(tracking) 현상을 통해 고소득층 학생들이 양질의 사교육을 받거나, 더 나아가 엘리트 학교에 진학할 가능성이 높아진다는 것을 보여주고 있다. 이를 차용하여 본 논문은 페루의 대학입시 준비 방법을 접근방법의 차별화(Differentiation of access)와 분류 메커니즘(Sorting mechanisms)으로 구분해 분석하였다. 이 분석틀은 본 논문의 ‘논의’ 부분에서 적용할 Lucas(2001)의 Effectively Maintained Inequality(이하 EMI) 이론과 상당히 맞닿아 있다. EMI 이론은 교육의 양적 확대가 이루어진다고 할지라도 여전히 사회경제적 지위가 높은 학생들이 질적 차별화 방식을 사용해서 상위 교육단계로의 진급 혹은 대학 진학 시 유리한 위치에 있음을 주장한다. 그런데 Zhang & Bray (2018)는 사교육이 사회경제적 지위가 높은 학생들이 이용하는 일종의 질적 차별화 방식이 될 수 있음을 보여주는 전형적인 분석틀을 제공하는 것이다.
연구결과는 다음과 같다. 첫 번째, 접근방법의 차별화를 바탕으로 분석한 결과, 국립대 CEPRE는 그 어떤 타 대입 준비 방법보다도 높은 비용을 학생들에게 요구하며, 사회경제적 배경이 높은 학생들일수록 국립대 CEPRE를 많이 활용하는 것을 알 수 있었다. 또한 일정 수준의 학업적 기초가 형성되어 있어야 국립대 CEPRE에서 다른 학생들과 경쟁이 가능하다. 두 번째, 분류 메커니즘으로 분석했을 때 국립대 CEPRE에서만 운영하는 무시험 입학(ingreso directo)제도는 경제자본이 있는 학생들에 한하여 추가 응시기회를 얻도록 한다. 또한 아카데미와 국립대 CEPRE의 작동방식을 비교해 볼 때 전자는 기초부터 탄탄히 가르쳐주는 반면 후자는 실전 문제풀이 위주이다.
고등교육기회의 형평성을 제고하고자 하는 명목으로 운영되어온 국립대 CEPRE는 실질적으로 자체 수익을 확보하고자 하는 ‘비즈니스’에 그친다고 해석할 수 있다. 이러한 정체성을 지닌 국립대 CEPRE가 존속할 수 있는 이유를 거시적으로 살펴볼 때 낮은 질의 공교육, 국가교육과정과 국립대 입학시험 문제의 방향성 차이, 사회경제적 취약계층이 진학할 수 있는 양질의 대학 공급 부족, 그리고 국립대의 재정적 문제로 설명된다. 이러한 교육 시스템적, 사회적 환경에 더하여 CEPRE 자체적인 특수한 운영 전략들이 상호작용한 결과 국립대 CEPRE는 호황을 누릴 수 있는 것이다. 따라서 국립대 CEPRE는 페루를 둘러싼 여러 교육 문제에 기생하는 존재이다.
이러한 정체성을 지닌 국립대 CEPRE가 고등교육기회의 형평성 측면에서 어떻게 해석될 수 있는지 EMI 이론을 바탕으로 해석해보면 다음과 같다. 고등교육기회가 페루 내에서 양적으로 확대되어왔지만, 온전치 않은 교육환경과 구조적 문제들로 인해 대학입시 사교육이 형성되었다. 그리고 국립대 지망생들 안에서 사회경제적 자본을 가진 학생들이 대입 사교육을 일종의 질적 차별화 방식으로 사용하여 양질의 대학에 진학하며, 이로써 고등교육기회의 불평등이 잔존한다. 첫번째로, 상당히 높은 경제적 및 학업적 진입장벽이 있는 국립대 CEPRE는 무시험 입학이라는 입시 전형의 하나로 활용이 됨으로써 국립대 지망생들의 고등교육기회의 형평성 제고에 그다지 도움이 되는 방식이 아니라는 것을 확인하였다. CEPRE에서 자체 시험을 통해 최상위 성적 학생들을 무시험 입학으로 대학에 합격시키는데, 그것이 총 입학정원의 10-30%에 해당된다는 점으로 이를 설명할 수 있다. 두번째로, 사회경제적 지위가 높은 축에 속하는 학생들이 CEPRE를 유용하게 활용하여 대학 진학 시 유리한 위치를 점하는 것을 볼 수 있다. 국립대 지망생 중에서 고소득층이 인기학과에 진학하고, 인기학과에 진학한 학생들이 아카데미에서보다 CEPRE에서 입시를 준비할 때 대학 합격률이 더 높게 나타나는 경향이 있기 때문이다. 반대로 사회경제적 지위가 낮은 학생들은 상대적으로 비인기학과에 진학하는데, CEPRE에서 비인기학과 입학을 준비하는 학생들은 최저 점수 미달로 무시험 입학 전형에 할당한 정원조차 채우지 못하는 것이 확인되었다. 학생들이 어릴 적부터 지닌 사회경제적 배경이 그들이 경험하게 되는 공교육의 수준을 결정하고, 그것이 대입 사교육 필요 여부나 선택을 결정하며, 원하는 대학 진학 여부에까지 영향을 미친다는 것을 통해, 사회경제적 지위에 따라 교육 및 사회적 불평등이 재생산되고 대입 사교육이 그 과정을 공고화 시킴을 볼 수 있다.
페루 국립대가 생존을 위해 사교육을 조장하였지만 CEPRE는 단순히 개별 대학의 재정문제 해결 전략이 아니라 국가 전체적으로 나타나는 총체적 교육 시스템의 문제로 바라보아야 한다. 낮은 공교육의 질을 포함한 여러 문제를 직면한 학생과 학부모는 사교육을 모색하게 되고, 그에 국립대의 자체 수익 확보를 위한 전략이 만나 국립대 CEPRE의 존속을 가능케 하고 있고, 이에 사회경제적 배경의 차이가 더해져 고등교육기회의 불평등을 만들고 있다. 그런데 페루 뿐만 아니라 많은 개발도상국에서는 교육 민영화 정책이 교육의 확대를 견인하고 교육의 질적 문제를 보완, 심지어 대체하는 수단으로 작동하고 있다. 특히 사교육은 공교육의 실패에 대한 임시방편으로 작용하는 경우가 많다. 고등교육기회를 저소득층에 확장하고 교육의 질을 제고한다는 명목의 교육 민영화 현상이 과연 진정한 고등교육기회의 형평성을 제고하고 있는지에 대해서 검토해야 하며, 이 때 단순히 사교육을 근절시키는 방법을 모색하는 것이 아니라 그것을 가능하게 하는 큰 틀의 요인을 고려할 필요가 있다.

주제어: 고등교육기회, 국립대학, 사교육, 불평등, 형평성, 페루, 교육 민영화
학번: 2016-30454

목차 (Table of Contents)

• ABSTRACT i
• LIST OF TABLES ix
• LIST OF FIGURES xii
• LIST OF ABBREVIATION xiii
• CHAPTER I. INTRODUCTION 1
• 1.1. Research Background 1
• 1.2. Problem Statement 6
• 1.3. Purpose of the Study and Research Questions 8
• 1.4. Terminology 11
• 1.5. Contents of Research 13
• CHAPTER II. LITERATURE REVIEW 15
• 2.1. Equity in Higher Education Access 15
• 2.1.1. Universal and Equitable Access to Higher Education 15
• 2.1.2. Inequitable Access to Higher Education in Developing Countries 18
• 2.2. Private Supplementary Education and Inequity in Developing Countries 23
• 2.2.1. Private Supplementary Education in Developing Countries and its Effects on Inequity – Focusing on Higher Education Access 24
• 2.2.2. Differentiating Shadow Education and Peru’s Private Supplementary Education for (Public) University Admission Examination 32
• 2.3. Theoretical Framework 34
• CHAPTER III. METHODOLOGY 44
• 3.1. Research Methods 44
• 3.1.1. Case Study 44
• 3.1.2. Case Selection 45
• 3.2. Research Design 51
• 3.2.1. Data Collection 51
• 3.2.2. Data Analysis and Interpretation 57
• 3.2.3. Analytical Framework 59
• 3.2.4. Ethical Considerations 63
• CHAPTER IV. PRIVATE SUPPLEMENTARY EDUCATION FOR PUBLIC UNIVERSITY ADMISSION IN PERU 65
• 4.1. Contextual Background: Peruvian Higher Education 65
• 4.1.1. Current Status of Peruvian Higher Education 65
• 4.1.2. Historical Overview and Governance of Peruvian Higher Education 71
• 4.2. Higher Education Access in Peru 87
• 4.2.1. The System of University Admissions Examination 87
• 4.2.2. Stratified Pathways of University Access in Peru 89
• 4.2.3. Measures to Pursue Equity in University Access in Peru 97
• 4.2.4. The Gap Between Secondary Education and Public University Admission Examination 102
• 4.3. How Does Inequitable Higher Education Access Occur through CEPRE UNMSM? 114
• 4.3.1. The Context of Academies and CEPREs in Peru 114
• 4.3.2. The Case of CEPRE UNMSM 129
• CHAPTER V. DISCUSSION 166
• 5.1. Public University CEPRE: A Business that Claims to Promote Equitable Access to Higher Education 167
• 5.2. Factors Behind Public University CEPREs’ Persistence within the Broader Educational System: A Reluctant Business that Parasitizes on Pressing Educational Issues 171
• 5.2.1. Low Quality Public Education 172
• 5.2.2. The Non-Alignment Between the National Curriculum and Public University Admissions Examination 175
• 5.2.3. Limited Opportunities for Quality University Education 178
• 5.2.4. Public Universities’ Need to Self-Finance – Issue of Education Privatization 180
• 5.3. Effectively Maintained Inequality of Higher Education Access for Public University Aspirants in Peru 192
• 5.3.1. An Inequitable Environment: The Purchase of Exam Opportunities through Financial Resources 195
• 5.3.2. CEPRE is not a Mechanism that Benefits All Applicants 201
• 5.3.3. Summary 204
• CHAPTER VI. CONCLUSION 207
• 6.1. Summary of the Study 207
• 6.2. Implications of the Study 214
• 6.3. Limitations of the Study and Further Suggestions 218
• BIBLIOGRAPHY 223
• APPENDICES 245
• 1. IRB Approval Letter 245
• 2. Photos of Peruvian Private Supplementary Education 246
• 3. Tables Supporting the Main Text 247
• 4. Notice on Recruitment of Students: CEPRE UNMSM Ordinary Cycle 259
• 국문초록 261