Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 초등돌봄교실정책 분석

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 초등돌봄교실정책의 형성 과정을 Kingdon의 정책흐름모형을 이용하여 분석함으로써 초등돌봄교실정책의 구조적 배경을 파악하고 초등돌봄교실정책의 방향을 설정하는데 참고할 수 있는 시사점을 제공하는데 목적이 있다. 본 연구의 목적을 달성하기 위해 설정한 연구 문제는 다음과 같다.

첫째, 초등돌봄교실이 공론화된 정책문제의 흐름은 무엇인가?
둘째, 초등돌봄교실정책을 둘러싸고 어떠한 사건들이 정치의 흐름을 구성하였으며, 이는 초등돌봄교실정책에 어떠한 영향을 미쳤는가?
셋째, 초등돌봄교실정책의 정책(대안)의 흐름에서 실행 가능성과 대중의 수용성은 어떤 방향으로 작용하였는가?
넷째, 초등돌봄교실정책의 정책의 창은 어떻게 열렸으며 정책의 창이 열린 이후 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책(대안)의 흐름은 어떻게 흐르는가?

설정한 연구 문제를 해결하기 위하여 Kingdon의 정책흐름모형을 Ridde(2009)의 확장된 모형으로 재구성하여 분석하였다. 연구의 시기적 대상은 초등돌봄교실정책이 산출된 2014년을 기점으로 하였다. 각종 기관(교육부, 방과후 포털, 국책연구소 등)에서 발행한 자료(보도자료, 공지사항, 정기간행물 등), 국내․외 선행연구 자료(학위논문, 학술자료 등), 연구보고서, 각종 언론매체의 기사, 주요 정당 및 후보들의 공약집, 백서, 기타 관련 법규 및 통계자료 및 신문 기사 등 문헌 및 자료들을 조사하여 분석하였다. 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 초등돌봄교실정책 형성과정에서 정책문제의 흐름을 통해 돌봄 패러다임이 개인의 영역에서 공공의 영역으로 변화함을 알 수 있었다. 급격한 저출산과 고령화의 문제는 국가의 존립의 위기로 예측됐다. 생산가능인구 저하로 국가 경제력의 위기와 그에 대한 사회적 부양 부담 문제 또한 시급한 국정과제가 되었다. 국가에서는 여성경제활동 참가율 증가를 주요한 해결방안으로 삼았다. 이것은 기존의 가정과 개인의 영역에 머물렀던 돌봄 패러다임을 ‘돌봄의 공공화’ 혹은 ‘돌봄의 사회화’의 패러다임으로 전환시켰다. 2․17 사교육비 경감대책, 고령화 및 미래사회위원회의 출범과 제1차-제4차 저출산․고령화계획, 주5일 수업제의 전면 도입, 6․2 지방선거의 학교 무상급식 정책 논쟁은 초등돌봄교실정책이 형성되는 정책문제의 흐름이 어떻게 형성되었는지를 보여준다.
둘째, 2010년 6․2 지방선거 이후 실시된 제18대 대통령 선거에서는 유력한 두 후보자인 새누리당 박근혜 후보와 민주통합당 문재인 후보 모두 학교의 돌봄체제 구축에 관하여 공약을 하였다. 2014, 2015, 2016년에 실시된 교육여론조사는 초등돌봄교실정책에 대한 국민의 긍정적 의견을 잘 보여주고 있다. 이와 같은 민심은 초등돌봄교실정책이 형성되는 강한 정치의 흐름으로 이어졌다.
셋째, 초등돌봄교실정책의 공약화 이전 보건복지부, 여성부, 교육부에 의한 정책(대안)의 흐름이 있었다. 그러나 네트워크 구축이 유기적으로 되어 있지 않아 아동 돌봄의 사각지대가 존재했다. 초등돌봄교실정책에 대한 대중의 수요성은 높은 편으로 형성되어 있다. 국민들은 초등돌봄교실정책에 대해 잘 알고 있고, 아주 필요한 정책이라고 생각하고 있으며, 국가 재원이 우선적으로 투자되어야 할 정책이라고 생각하고 있다. 또한 미래 초등학교의 역할 중 아동 및 학생들의 보육 혹은 돌봄이 이루어지길 원하는 응답 역시 높아 미래의 초등돌봄교실 수요도 여전히 높을 것으로 예측 가능하다.
넷째, 정책의 창이 열리는 과정에서 제18대 대통령 선거의 공약이라는 정치의 흐름이 실제 정책의 창을 여는데 주도적인 역할을 하였다. 초등돌봄교실정책 형성과정에서의 주요 정책선도가는 여당과 대통령이었다. 이는 대통령제 하에서 많은 권한과 자원이 대통령에게 집중된 한국적 정치환경에 기인한 것이다. 초등돌봄교실정책의 산출 이후 예산과 관련한 실행 가능성의 문제는 여전히 부정적인 흐름을 가지고 있지만 대중의 수용성은 지속적으로 증가하여 정책(대안)의 흐름은 강하게 흐르고 있다.
본 연구의 결과를 통해 다음과 같은 결론을 제시할 수 있다.
첫째, 초등돌봄교실정책은 지향점이 혼재된 정책이다. ‘돌봄의 사회화’ 혹은 ‘공공의 돌봄’은 시대적 흐름이다. 그러나 우리나라 돌봄 정책은 여전히 수단으로서의 정책에 머물고 있다. 초등돌봄교실정책의 목표에는 일자리 창출, 여성의 경제활동 참가율 신장뿐 아니라 취약계층 배려 및 비정규직의 일자리 해결까지 섞여 있다. 초등돌봄교실정책의 대상은 ‘아동’이다. 초등돌봄교실정책이 본질적으로 지향해야 할 목표가 무엇인지에 대해서 생각해보아야 할 필요가 있다.
둘째, 초등돌봄교실정책은 정치적 목적에 의한 하향식 정책이다. 그러나 초등돌봄교실정책에 학교 현장과 관련된 전문가와 이해 당사자들의 의견수렴이 선행되어야 한다. 시대적 요구라는 현시성과 시급성이 있다고 할지라도, 정책의 수단이나 방법이 학교가 되는 이상 반드시 학교 관계자의 의견 수렴이 필요하다.
셋째, 초등돌봄교실정책은 정책집행주체가 모호한 정책이다. 초등돌봄교실정책의 정책집행주체를 명확히 할 필요가 있다. 언론은 돌봄전담사에 의해서 운영되는 초등돌봄교실에 대해 보도하고 있다. 정부가 창출한 일자리 중 하나인 돌봄전담사는 돌봄교실 운영을 위한 목적으로 기간의 연수를 받고 자격을 취득하였다. 그러나 실제 초등돌봄교실이 이뤄지는 현장에서는 정책집행자가 초등교사가 되어 문제가 발생하고 있다.
넷째, 초등돌봄교실정책으로 모호해진 학교의 역할과 목적에 대한 재고가 필요하다. 초등돌봄교실의 대상은 아동이지만 교육부에서 실시하는 만족도 조사는 학부모 중심으로 이루어지고 있다. 이것은 학교의 본질인 교육은 뒷전으로 가고 학교가 제공하는 서비스에 초점을 맞추도록 함으로써 학교 역할의 주객전도를 가지고 오게 된다. 학교 본연의 역할과 목적에 대한 반성적 성찰이 필요하다.
이상에서 논의된 연구 결과와 결론을 토대로 본 연구의 후속 연구를 위한 제언을 하면 다음과 같다.
첫째, 한국의 정책형성과정을 반영한 정책흐름모형이 개발될 필요가 있다. 초등돌봄교실정책과 같이 한국은 정부 주도로 이루어지는 정책형성과정이 많다. 이것은 다원주의 서구사회 정책결정과정 분석모형으로 개발된 Kingdon의 정책흐름모형과는 다른 사례들이 많을 수 있음을 시사한다. 동시에 초등돌봄교실정책형성과정과 유사한 정책형성과정이 많을 수 있음을 시사한다. 따라서 다원주의적 특성이 적은 한국의 특수한 정책환경 상황을 고려한 수정 모형을 개발할 필요가 있다.
둘째, 문헌분석을 보완하기 위한 면담법을 사용한 연구가 진행될 필요가 있다. 정책선도가에 대한 심층 면담이 이루어진다면 관련된 이익집단이 더욱 확연히 드러나고 정책 관련 집단의 신념과 이해관계 등을 보다 명확하게 파악할 수 있을 것이다. 이것은 정책의 목표설정 및 방향 설정에 현실적인 지침을 만드는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.
셋째, COVID-19로 인한 긴급돌봄과 문재인 정부의 온종일 돌봄체계 구축 정책 결정 및 변동 과정에 관한 후속 연구가 필요하다. 후속 연구를 통하여 분석된 결과와 본 연구의 초등돌봄교실정책 산출 과정의 비교가 이루어진다면 초등돌봄교실정책의 형성 이후 흐른 세 가지 흐름이 어떤 정책변동으로 이어졌는지, 그리고 이렇게 일어난 정책변동이 향후 어떻게 정책 패러다임에 영향을 미쳤는지에 대한 이해에도 구체적인 도움을 줄 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구의 문제 7
• 3. 연구의 범위 및 제한점 7
• Ⅱ. 이론적 배경 9
• 1. 초등돌봄교실정책 9
• 2. Kingdon의 정책흐름모형 20
• 3. 선행연구 분석 32
• Ⅲ. 연구 방법 44
• 1. 연구 범위 44
• 2. 자료수집 방법 45
• 3. 연구의 분석틀 46
• Ⅳ. 연구 결과 49
• 1. 정책문제의 흐름: 돌봄의 사회화 49
• 가. 지표의 변동 49
• 나. 계기적 사건 55
• 다. 긍정적 환류 69
• 2. 정치의 흐름: 초등돌봄교실정책의 공약화 74
• 가. 국가적 분위기(여론) 75
• 나. 선거의 영향 87
• 3. 정책(대안)의 흐름: 초등돌봄교실정책의 안정화 94
• 가. 정책 수프 상태 94
• 나. 정책 정착 102
• 4. 정책의 창 111
• 5. 정책선도가 113
• Ⅴ. 논의 116
• Ⅵ. 결론 124
• 1. 요약 124
• 2. 결론 및 제언 128
• 참고문헌 134
• 인터넷 참고 사이트 140
• ABSTRACT 141