우리나라 地方自治團體 行政監査의 效率化 方案에 관한 硏究 = Study on the effective measures of administrative audit for local government in Korea

국문 초록 (Abstract)

현재 지방자치단체에 대한 행정감사는 감사주체별로 중앙행정기관에 의한 행정감사, 광역자치단체에 의한 기초자치단체 행정감사 및 지방자치단체 자체감사부서에 의한 자체감사로 구분할 수 있다. 이러한 감사주체별 문제점과 이에 대한 효율적인 개선방안을 요약하면 다음과 같다.
먼저, 중앙행정기관이 지방자치단체에 대해 실시하는 감사가 안고 있는 주요 문제점 및 효율성 제고방안을 살펴본다.
가장 기본적인 문제점은 감사의 대상이 되는 지방자치단체의 사무구분이 불분명하여 지방자치단체의 독립성과 자율성을 침해한다는 점이다. 자치사무와 국가사무를 명확히 구분하고 이에 대한 감사의 방향이 차별화 되어야 함에도 불구하고, 이러한 문제의 해결을 위한 근본적인 조치가 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 그 다음으로 중복·빈번한 감사와 문책위주의 고압적인 감사 및 과도한 감사자료의 제출요구가 주요 문제점으로 나타났다.
이러한 중앙행정기관 행정감사의 문제점을 개선하여 효율성을 제고할 수 있는 방안으로는 감사정향의 전환과 자치단체에 대한 감사의 최소화와 합리적인 감사운영방안으로 정리될 수 있다.
첫째, 행정감사의 정향이 적발과 처벌위주의 합법성 감사에서 성과감사 및 도와주는 감사로 전환해야 한다.
둘째, 감사원·중앙 각 부·청 등의 잦은 중복 감사로 인한 지방공무원들의 감사 부담과 무사안일 내지 복지부동 문제 등 감사의 역기능을 해소하고 지방자치단체의 자율성과 다양성 및 특성을 살리기 위해서는 국가기관의 감사를 꼭 필요한 범위 내에서 최소화하고 합리적으로 실시해야 한다. 이를 위해 국가기관 등의 지방자치단체에 대한 감사는 합동감사와 계층제 감사원칙을 철저히 이행토록 하면서, 감사의 범위는 일반적으로 "행정권한의위임및위탁에관한규정" 등 관련 법령에 의하여 국가위임사무로 명확히 구분되는 경우와 보조금 지급 등 국가예산이 지원된 사업을 중심으로 감사를 실시하는 것이 바람직하다고 본다. 그 밖의 국가위임사무와 자치사무에 대한 감사는 각종 감사자료와 언론 보도 등에 의거 법령위반사항으로 인정되거나 예견될 수 있는 사항에 한하여 감사를 실시하도록 하는 것이 바람직할 것이다. 또한, 감사시기와 기간은 정부합동감사 등 정기감사는 법령 또는 훈령 등에 명정하고, 감사대상기관별로 연간 감사를 할 수 있는 총 감사일수의 상한선을 설정한 다음에 부분감사와 특별감사 등은 그 범위 내에서 감사원 또는 국무조정실 및 행정자치부 등이 공동으로 협의와 검토를 하여 조정하여 감사하는 '감사총량제'를 실시해야 하며 이를 가칭 "국가기관감사활동조정에관한법률"등으로 입법조치하는 것이 바람직할 것이다. 이 감사총량제 적용대상에 국회의 국정감사까지 포함하게 되면 국정감사의 과다 실시문제 등에 대한 해소방안도 될 수 있을 것이다. 또한, 사이버감사체제를 구축하여 전산감사를 확대함으로써 상급감사기관의 과도한 자료요구나 중복감사를 억제할 필요가 있다.
다음으로 지방자치단체의 자체감사에 대한 주요 문제점과 효율성 제고 방안은 다음과 같다.
자체감사의 독립성결여와 전문성 부족 그리고 자체감사에 대한 지방자치단체의 장의 인식부족 및 감사요원에 대한 동기부여 미흡 등 감사환경과 관련된 문제점들로 정리될 수 있다. 이로 인하여 자체감사 본래의 유용성을 거의 살리지 못하고 있으며, 특히 민선자치실시 이후 지방자치단체의 장과 공무원이 연루된 각종 부정·비리 사건 등이 적지 않게 적발되고 지방행정의 부패척결과 행정의 책임성 확보가 주요 개선과제로 대두되고 있다.
위와 같은 지방자치단체 자체행정감사의 문제점을 개선하여 효율화를 기하기 위해서는 일상감사를 활성화하고 감사인의 역량(전문성)을 강화하며 자체 감사기구의 독립성을 제고하는 방안을 들 수 있다.
첫째, 일상감사의 활성화를 위해서 일상감사규정이 없거나 그 목적과 다르게 운영하고 있는 지방자치단체는 일상감사 관련 규정을 조속히 정비함과 아울러 기술감사직 공무원을 확보하여야 할 것이다.
둘째, 지방자치단체 감사부서의 감사수행 역량(전문성 등)을 강화하기 위해서 단기적으로는 자체감사요원이 최소 1주 이내의 기본교육을 의무적으로 이수하도록 법령에 명정하고, 기술전문인력을 확충하면서 감사원 등 상위 감사기관에의 파견근무방식을 적극 강구해 나가야 할 것이며, 장기적으로는 지방자치단체의 감사 직렬 신설 등을 강구해야 할 것으로 생각된다.
셋째, 지방자치단체의 본청에 대한 실질적이고 적극적인 감사 실시 등 자체감사기구의 독립성을 확보할 수 있는 체제를 구축하기 위해서 단기적으로는 감사의 효율성에 대한 지방자치단체의 장의 인식을 변화시켜 나가면서 우선 시·도 감사관을 국장급으로 직급을 격상하여 부단체장 또는 단체장 직속으로 위상을 높이고 민간과 공직자 중에서 개방형으로 공개 임용하도록 하며, 중·장기적으로는 조직·인사권이 독립된 지방감사위원회를 설치·운영하여야 할 것이다. 그 때 까지는 잠정적으로 행정감사에 관한 전문 식견을 가진 대학교수·공인회계사 또는 시민단체 대표 등이 명예감사관·시민감사관 또는 지방행정옴부즈만제도 등에 과반수 이상 참여토록 하고 이들로 지방감사자문위원회를 구성하여 이 위원회에서 감사 대상업무의 선정 등 감사계획의 수립과 감사현장의 참관 및 감사결과 처분의 심의와 보고 청취 등을 할 수 있도록 우선 일부 지방자치단체부터 시범적으로 실시하는 것이 긴요하다고 본다.
그밖에도 감사운영방식에 있어서 주민으로부터 주민불편사항 및 공무원 비리 등을 E-mail 또는 전화로 접수하는 열린 감사를 확대하고, 명예감사관·시민옴부즈만 등을 주민감사에 참여시킴으로써 주민감사청구제를 활성화시키는 한편, 감사실명제를 실시하고 감사과정을 공개하여 감사의 투명성을 확보해야 할 것이다. 그리고 감사결과 처리기준을 명확하게 함과 아울러 감사결과의 공개·보고를 미국 등 선진국과 같이 지방의회와 일반주민에게 실시하도록 개선해 나가야 할 것으로 본다.

목차 (Table of Contents)

• 그림차례 = ⅲ
• 표 차 례 = ⅲ
• 국문요약 = ⅵ
• 第 1 章 序 論 = 1
• 1.1. 문제의 제기 및 연구의 목적 = 1
• 1.2. 연구범위 및 방법 = 3
• 第 2 章 地方自治團體에 대한 行政監査制度의 理論的 背景 = 11
• 2.1 행정감사의 이해 = 11
• 2.2 행정감사의 체계 및 법적 근거 = 25
• 2.3. 지방행정환경과 감사환경의 변화 = 35
• 第 3 章 外國의 地方自治團體에 대한 監査制度 = 41
• 3.1. 미국의 지방자치단체 감사제도 = 42
• 3.2 일본의 지방자치단체 감사제도 = 48
• 3.3 외국 지방자치단체 감사제도의 시사점 = 54
• 第 4 章 地方自治團體에 대한 行政監査의 現況 및 問題點 = 59
• 4.1. 감사원 감사의 현황 및 문제점 = 59
• 4.2. 중앙부처 행정감사의 현황 및 문제점 = 64
• 4.3. 지방자치단체 자체감사의 현황 및 문제점 = 72
• 第 5 章 地方自治團體 行政監査의 效率化 方案 = 90
• 5.1. 기본방향 = 90
• 5.2. 외부감사의 제도 및 운영 = 93
• 5.3. 자체감사의 내실화 및 활성화 = 100
• 5.4 감사 방법 및 시기 = 107
• 5.5. 감사결과 활용 = 118
• 第 6 章 結 論 = 126
• 6.1. 내용 요약 = 126
• 6.2. 맺음 말 = 132
• 參考文獻 = 134
• Table of Contents = 138
• 부 록
• 1. 『지방자치단체 감사제도 현황 조사를 위한 설문조사』 = 140
• 2. 설문지 1차 = 143
• 3. 설문지 2차 = 154