뉴노멀 시대의 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리체계 구축 = A study on a financial management system to prevent improper governmental spending in the new-normal era

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 개요
□ 연구배경
○ 코로나 19 팬더믹 등으로 인하여 단기간 내에 급속히 증가된 정부지출규모에 대해 우려의 목소리가 높음
- 코로나19 팬데믹이 진정되더라도 급증된 재정지출규모가 조속히 축소되지 않을 가능성
- 정부지출에 있어서 비효율적 지출, 예산낭비 등에 대한 우려
○ 역사적으로 정부지출규모의 총량은 항상 변화했지만, 뉴노멀시대의 특징인 세수감소와 지출수요증가를 고려할 때 당분간 정부지출규모의 증가가 예상
- 각국은 과도한 구조적 재정적자를 경험
- 정부지출의 국민에 대한 책임성을 확보 못함
- 정부지출의 비효율성 및 비효과성이 점점 악화
○ 정부지출의 국민에 대한 책임성을 제고하기 위하여 정부지출의 비효율성 및 비효과성을 방지할 수 있는 대책 마련이 필요
□ 연구목적
○ 부적정 정부지출을 방지할 수 있는 일련의 대책을 마련하는 것이 본 연구의 목적
- 부적정 정부지출에 대한 개념을 정립
- 부적정 지출의 기준을 설정
- 부적정 지출의 유형화를 통하여 부적정 지출의 원인을 파악
- 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리제도의 개선방안 제시
□ 연구방법
○ 문헌연구, 사례분석, 전문가 심층인터뷰 등의 연구방법론을 활용
- 사례분석에서는 감사원보고서, 국회 예결위결산보고서, 국회 예산정책처 결산검토보고서 등의 자료를 활용
- 전문가 심층인터뷰는 재정전문가 17명을 선정하여 유형별 부적정 지출의 원인과 개선방안에 대한 구체적인 의견을 청취
2. 부적정 지출에 대한 이론적 검토
□ 부적정 지출의 개념
○ 부적정 정부지출(improper governmental spending)이란 다소 생소한 용어를 사용하는 이유는 연구의 범위를 확대하기 위함
- 비효율적 정부지출은 정부지출의 효율성 측면의 문제점을 강조
- 예산낭비는 정부지출의 행태적 측면의 문제점을 강조
○ 부적정 정부지출의 개념정의를 위하여 니스카넨(Niskanen, 1971)의 예산 극대화 모형을 활용
- 관료는 실제로 필요하거나 효율적으로 지출할 수 있는 재화의 크기보다 더 많은 예산을 확보하는 방식으로 예산극대화를 추구
- 따라서 부적정 정부지출은 정부의 적정 지출규모를 초과하는 모든 정부지출로 정의
○ 적정 정부지출의 기준으로 합법성(legitimacy), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 제시
- 특히 선행연구에서 제시되지 않은 합법성의 기준을 제시한 이유는 정부지출은 강제성에 의한 조세 및 재정에 의해 작동되기 때문에 조세 및 재정활동의 당위성을 보장하는 합법성이 중요
- 합법성은 법령의 저촉 여부에 국한되지 않고 정책의 추진과정에서의 당위성, 절차적 정당성까지도 포함하는 폭넓은 개념으로 사용
○ 부적정 정부지출은 위법한 지출(illegitimate spending)이거나 비효율적 지출(inefficient spending)이거나 또는 비효과적 지출(ineffective spending)
- 이 세 가지 부적정 지출유형은 상호배타적이지 않음. 즉 어떤 부적정 지출은 위법한 지출이면서 동시에 비효율적 지출이고 비효과적 지출일 수 있음
- 부적정 정부지출의 규모는 산술적으로 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출의 합계
□ 부적정 지출 관련 선행연구
○ 부적정 지출과 관련한 선행연구는 관련한 개념어가 혼재하여 예산낭비, 비효율적 예산사업, 비효율적 재정운용, 비효율적 예산집행, 재정누수 등 다양한 용어가 사용됨
- 특히 국내에서 1990년대 말 경실련에 예산감시위원회가 설치되는 등 시민단체들이 예산낭비에 대한 감시 운동을 시작하면서 학술적으로도 예산낭비에 관한 연구를 시도
- 그들은 예산낭비를 “의도되었거나 의도되지 않았거나 재정의 비효율적 관리로 말미암아 국민의 부담을 유발하는 행위나 제도”로 정의하면서 예산낭비를 비효율성과 연계하여 개념화
- 재정지출의 비효율성에 관한 연구는 역사가 오래되었고 특히 최근에는 새로운 방법론인 자료포락분석(DEA)을 활용하여 정부지출의 효율성을 평가하며, 또한 복지 분야에서는 복지보조금 부정수급과 연계된 부적정 지급(improper payment)의 문제를 제기
○ 예산낭비를 중심개념어로 사용한 대표적인 연구는 윤영진(1999), 이원희 외(2006), 이정주(2013), 박희정·김승렬(2017) 등
- 대부분의 연구가 예산낭비의 판단기준으로 3E, 즉 경제성, 효율성, 효과성을 제시
- 그러나 이들 연구는 구체적으로 3E 기준을 어떻게 동작화하는지에 대해서는 분명하지 않음
- 또한 민간과 공공부문 사이에 존재하는 차이에도 불구하고 민간부문에서 강조하는 평가기준(예, 3E)만을 제시할 뿐 공공부문에서 중요시하는 합법성, 책무성, 투명성 등의 기준에 대해서는 함구
- 예산낭비의 원인을 분석하기 위해 공무원, 정책결정체계, 제도적 결함 등과 같이 예산낭비의 원인을 원인특성별로 유형화하거나 또는 예산/정책과정에서 관찰되는 예산낭비의 원인들을 예산/정책과정별로 유형화했으나, 유형별 원인을 철저히 분석하지 못했기 때문에 포괄적인 대안제시가 어려움
○ 정부지출의 비효율성에 관한 대표적인 연구는 박노욱 외(2013), 박형수·류덕현(2009) 등
- 실무적 관점에서 비효율적 예산사업의 원인을 분석한 박노욱 외(2013) 등의 연구는 예산/정책과정에서 관찰되는 비효율적 지출원인을 예산/정책과정별로 제시하고 있지만, 이론적 가이드라인을 제시하고 있지 않아서 효과적 정책대안 제시가 어려움
- 또한, DEA기법을 이용한 박형수·류덕현(2009) 등의 효율성 연구들은 계량적 방법으로 효율성을 측정한다는 점에서 의의가 있으나, 비효율적 지출의 원인분석에는 한계가 있음
3. 부적정 지출의 유형화
□ 부적정 정부지출의 유형을 위법한 지출, 비효율적 지출, 비효과적 지출로 분류
○ 위법한 지출은 “형식적으로는 제정법규를 위반하는 것을 의미하나, 실질적으로는 그 법규의 배후에 있는 실정법질서 전체 및 사회상규(常規)에 위반하는 경우도 포함시켜 말함”
- 위법의 사전적 정의를 토대로 위법한 지출의 의미를 규정하면 협의로 법률에 근거하지 않거나 법률을 위반한 지출을 의미하므로, 본 연구는 위법한 지출을 크게 법적 근거 미흡과 법규 위반 지출 두 가지로 세부분류
○ 비효율적 지출은 투입 대비 편익의 극대화를 이루지 못한 지출을 의미
- 비효율적 지출은 크게 과다 지출과 유사·중복 지출로 구분
- 이에 더해 집행률이 저조한 경우 좀 더 시급하거나 효율적인 사업으로 재원을 배분하지 못하는 결과를 낳게 된다는 점에서, 그리고 특정 시기 편중 지출의 경우 예산의 효율적인 배정이 이뤄지지 않았다는 점에서 비효율적인 지출에 포함
○ 비효과적 지출은 예산 집행을 완료하였음에도 불구하고, 정책목표를 달성하지 못한(또는 달성할 수 없는) 지출을 의미
- 비효과적 지출은 성과목표치를 달성하지 못한 지출로 정의할 수 있음
- 또한 정책목표를 달성하는데 좀 더 효과적인 방안이 있음에도 불구하고 다른 방안에 지출하는 것도 정책목표 달성이 미흡한 것으로 볼 수 있으므로, 우선순위가 낮은 사업에 대해 지출하는 것도 비효과적 지출에 포함
□ 부적정 지출유형의 시범적 적용 및 평가
○ 국회 결산보고서의 자료를 이용하여 도출된 부적정 지출유형을 시범적으로 적용하고 그 결과를 평가
- 부적정 지출이라고 지적된 총 868회 중에서 비효율적 지출유형은 344회(약 40%), 비효과적 지출유형은 275회(약 30%), 위법한 지출유형은 249회(약 30%)
- 특정 부적정 지출유형이 과다 또는 과소하지 않다는 점에서 본 연구에서 도출된 부적정 지출유형이 현실을 잘 반영
- 특히, 선행연구에서 결여하고 있는 정부지출의 합법성은 부적정 정부지출의 중요한 기준으로 작용
○ 부적정 지출의 8가지 세부 유형 중, 법규위반 지출, 집행미흡, 목표달성 미흡이 가장 빈번히 지적되는 세부 유형
- 이 3가지 세부 유형의 공통점은 다른 세부 유형과 비교하여 객관적이고 명백한 기준이 있음
- 즉, 사업평가자 입장에서 이 3가지 세부 유형은 기계적으로 보다 용이하게 지적할 수 있는 부적정 지출유형
○ 예산규모별 분석을 통하여 예산규모가 증가함에 따라 지적횟수가 감소하는 경향을 보임
- 이것은 예산규모가 증가함에 따라 부처가 사업관리를 보다 철저하게 수행하기 때문일 수도 있지만, 예산규모가 증가함에 따라 국회가 행정부 사업을 지적하는 것에 부담을 느끼기 때문일 수도 있음
○ 국회상임위원회별 분석을 통하여 사업의 성격에 따라 부적정 지출유형이 다양하게 분포
- 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 높은 경우, 사업평가자는 주로 비효율성 또는 비효과성에 대해 지적하는 경향을 보이는 반면, 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 낮은 경우, 사업평가자는 주로 위법성에 대해 지적하는 경향을 보임
4. 부적정 지출유형별 원인분석
□ 사례분석을 통한 원인분석
○ 최근 5년간 감사원 결산검사보고서의 주요 재정사업 감사결과에서 부처 및 분야별 고려를 통해 10개의 재정사업을 선정
- 고용노동부의 ‘고용장려금 지원 및 관리 실태’, 교육부의 ‘맞춤형 국가장학제도 기반 조성’, 국토교통부의 ‘도시재생’, 농림축산식품부의 ‘농업지원금’, 문화체육관광부의 ‘종교문화활동 및 보존지원사업’, 국방부의 ‘군수조달관리’, 보건복지부의 ‘요양병원 운영 및 관리’, 산업통장자원부의 ‘신성장동력 에너지사업’, 식품의약품안전처의 ‘건강기능 식품관리사업’환경부의 ‘환경 신기술 인증’
○ 사례분석을 통해 부적정 지출의 발생원인으로 6가지의 요인을 확인
- 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 관리적 요인, 행태적 요인, 환경·맥락적 요인
○ 정치적 요인은 무리한 공약이행과 포크배럴, 로그롤링 등
- 무리한 공약이행은 국정과제 혹은 국책사업 등으로 표현되는 사업에 대해 사전타당성검토나 수요조사 등의 과정이 생략 혹은 미비한 상태로 일단 사업을 추진하는 것
- 포크배럴(pork barrel)은 이권법안(利權法安)을 발의하는 것을 의미하며, 미국의 경우 정치인들이 지역의 인기에 영합하여 선심성 사업을 확보하려는 행태를 의미
- 로그롤링(log-rolling)은 투표행태의 하나로 자신의 선호와 무관하게 담합에 의해 특정한 대안을 선택하는 행위
- 이러한 정치적 결정은 예산편성을 위한 사전타당성 검토를 비롯한 사업계획단계의 절차의 의미를 약화시키거나, 실효성을 감소하여 결국 부적정한 지출로 이어짐
- 정치적 요인은 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출 등 대부분의 유형의 원인으로 작용할 것으로 예상
○ 설계적 요인은 정치적 요인과 대비되는 합리성 관점의 사업설계의 실패를 의미하며, 사전 타당성 조사 미흡, 시장 검증 실패, 실현 가능성이 낮은 정책목표 설정, 수요조사 미흡, 부정확한 비용추정, 목표-수단 간 정합성 부족 또는 결여, 사전준비절차 미흡(부지선정, 주민동의, 지방비 미확보 등) 등
- 사전타당성조사, 시장성 검증, 수요조사, 비용추정 등의 과정이 부재하거나 미흡한 경우 사업설계가 제대로 이루어지지 못하여, 과다지출이나 유사중복, 집행률 미흡 등 비효율적 지출과 목표달성미흡과 우선순위 낮은 사업선정 등 비효과적 지출에 영향을 미침
- 또한, 사업부지의 선정이나 사업추진을 위한 주민의 사전동의절차 부재(미흡)와 사업집행 중 주민의 반발, 그리고 재원확보의 실현가능성과 지속가능성에 대한 사전검토 부재, 그리고 근거법령의 제·개정을 전제로 추진된 사업의 경우 입법 지연 등 사전준비절차가 제대로 이루어지지 않는 경우 법규위반지출이나 집행미흡 등에 영향을 미침
- 아울러, 목표-수단 정합성 부족이나 실현가능성이 낮은 사업목표의 설정과 같은 사업목표 설정의 오류는 결국 비효과적 지출의 가능성을 높임
○ 구조적 요인은 사업수행의 절차가 복잡하거나, 추진체계에 관련된 기관과 이해관계자가 다수인 경우 등 사업구조의 복잡성이나, 중앙-지방정부간 관계나 정부와 민간간 협의 등 이해당사자간 조정비용, 이로 인한 책임소재의 불명확, 부처 간 칸막이로 인한 소통의 부재와 갈등, 예산편성의 구조적 행태로서 관행적 예산편성과 예산불용으로 인한 불이익 등
- 이들은 주로 예산의 집행효율성에 부정적인 영향을 미치게 되어, 유사중복이나 집행률 미흡과 같은 비효율적 지출의 유형으로 귀결
○ 관리적 요인은 주로 편성된 예산의 집행 및 결산의 과정에서 나타나는 문제
-사업의 집행차원에서 담당자의 잦은 변경과 업무인수인계 부족 등으로 인해 사업을 관리하는 중앙부처와 집행기관의 담당공무원이나 직원의 전문성 부족을 비롯하여, 직무유기, 복지부동, 소극행정 등 사업관리의 부실, 그리고 사업의 집행 및 결산과정에서 성과관리가 제대로 이루어지지 않는 것 등을 포함
- 관리적 요인의 발생원인은 부적정 지출의 유형 중 비효율적 지출에 주로 영향을 미치고 있으며, 특히 과다지출 또는 집행미흡 등에 관련
○ 행태적 요인은 사업을 담당하는 공무원 등 정책의 집행자와 수혜자가 예산에 대해 보이는 행태적인 측면의 요인임
- 정책집행자의 관점에서 관료의 예산극대화 행태로 실제 필요한 예산규모보다 과다하게 예산을 편성하여 과다지출하거나, 집행과정에서의 부패나 비의도적 실수와 같은 오류(error) 등으로 인해 관리의 미흡으로 이어지고 이는 비효율적 지출의 원인
- 수혜자의 관점에서는 수급자의 도덕적 해이와 지대추구행위 등으로 부정수급이나 공공사업에서 개인의 이익을 확보하려는 행위 등을 포함하고 이러한 행태적 측면의 요인은 집행미흡과 과다지출과 같은 비효율적 지출로 이어짐
○ 환경·맥락적 요인은 정책을 둘러싼 예측하지 못한 환경변화를 의미하며 사업계획 단계에서 고려하지 못한 상황의 발생으로 입법지연, 사업계획 변경, 조직개편, 주민반발(NIMBY 등), 집행 중 수요감소 등
- 거시적 환경변화로 코로나19와 같이 사회전체에 미치는 파급력을 가진 급격한 환경변화는 집행률의 저조나 목표달성의 미흡의 원인이 됨
□ 전문가 심층인터뷰를 통한 원인분석
○ 부적정 지출유형과 발생 원인 간의 연관성을 확인하기 위해, 총 17인의 전문가 인터뷰를 수행
○ 법적근거미흡의 원인으로 무리한 공약이행과 포크베럴, 로그롤링 등 정치적 결정, 입법지연, 그리고 부지선정과 주민동의 등 사전준비절차의 미흡 등을 확인
- 사례분석에서 나타나지 않았던 포크베럴과 같은 정치적 결정과 사전준비절차 미흡이 전문가 설문조사 결과 새롭게 드러남
○ 법규위반지출은 법적근거미흡에 비해 보다 광범위한 발생원인이 존재
- 사례분석 결과와 전문가 설문조사 결과 모두에서 사업담당자의 문제를 원인으로 지적
- 법규위반지출의 발생원인을 정리하면, 정치적 결정, 사전타당성 조사와 사전준비절차 미흡과 더불어, 부패, 오류, 도덕적 해이, 전문성 부족, 담당자 변경, 사업관리 부실, 책임소재 불명확 등 사업담당자의 행태적, 구조적 문제를 지적
- 추가적으로 사업수혜자의 도덕적 해이와 지대추구 행위 등이 원인으로 나타남
○ 과다지출의 발생원인은 크게 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인 등이 제시
- 다른 유형에 비해 과다지출의 경우 예산의 편성과정에서 필요한 예산규모보다 과도하게 편성한 결과 과다지출로 이어짐
- 사전타당성조사, 수요조사, 부정확한 비용추정 등으로 인한 사업설계의 실패는 관료의 예산극대화 동기와 만나 필요 이상의 예산을 편성하게 됨
- 여기에 부처간 칸막이와 예산불용으로 인한 불이익의 제도화는 불필요하게 편성된 예산일지라도 일단 쓰고 보자는 식의 예산집행 행태를 일으키게 되어 과다지출로 이어짐
○ 유사중복은 과다지출과 달리 사업담당자의 행태적 요인보다는 정치적, 설계적, 구조적 요인에 기인하는 것으로 나타남
- 유사중복은 예산의 편성과정에서 중요한 정책문제로 대두되는 사안에 대해 정책적 개입이 동시다발적으로 일어나면서 발생
- 부처 간 칸막이라는 구조적 한계는 유사중복에 대해 효과적인 검토를 어렵게 함
○ 편중지출은 사례분석에서는 확인할 수 없었으나, 전문가들은 정치적 결정, 이해 당사자간 조정비용, 예산불용에 대한 불이익 등의 이유를 제시
- 사전준비절차가 미흡하거나 담당자의 역량 부족 등도 원인으로 지적
○ 집행미흡은 비효율적 지출 중 가장 많은 발생원인이 연관되어 있는 것으로 분석
- 정치적 결정, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인, 환경맥락적 요인 등 거의 모든 발생원인과 관련이 있으며, 가장 흔한 부적정 지출의 사례로 나타남
- 집행미흡이 다른 부적정 지출유형과 다른 특징적인 것은 편성단계 뿐만 아니라 집행단계의 문제점이 크게 부각됨
- 편성단계의 문제로 인해 과다편성된 경우 집행률의 미흡으로 이어질 수 있으나, 이보다는 환경맥락적인 변화로 예측한 대로 지출이 이루어지지 못하거나, 이해당사자 간 갈등이나 수요예측이나 비용추정의 오류로 집행이 원활히 이루어지지 못하는 상황이 발생할 수 있음
○ 목표달성미흡은 집행미흡과 마찬가지로 많은 발생원인과 관련되는 것으로 나타남
- 사례분석에서는 확인할 수 없었던 포크배럴과 로그롤링 등 정치적 행태, 부패와 전문성 부족, 사업수혜자의 지대추구행위는 실제 사례로서 구성되기는 어려우나, 이들 원인들에 의해 사업의 효과성이 낮아지는 목표달성미흡이 발생할 것으로 추정할 수 있음
- 사업담당자의 역량부족과 부패, 그리고 이해관계자의 지대추구행위는 사업이 본래 의도한 목적을 달성하는데 걸림돌이 될 것임은 분명
- 목표가 얼마나 명확한가와 목표치는 얼마나 합리적으로 설정되었는가 등 사전적인 사업의 설계과정에서 충분히 논의되어야 하는 것들이 제대로 이루어지지 못한 경우 목표의 달성이 미흡하게 될 것으로 판단
○ 우선순위 낮은 사업에 대한 지출은 우선순위의 선정이 정책근거에 의한 합리적 결정의 결과라는 측면과 민주성에 기반한 정치적 결정이라는 측면을 동시에 가지고 있음을 이해할 필요가 있음
- 정치적 요인과 설계적 요인이 우선순위 낮은 사업에 대한 지출의 원인으로 제시
5. 재정관리제도 개선방안
□ 부적정 지출유형별 개선 방향
○ 재정사업의 편성 시 법률에 근거한 예산편성이 이루어지도록 할 필요
- 의무지출의 경우 법적인 근거에 따라 일종의 강제성을 띠는 예산편성이 이루어지고 있으며, 재량지출의 경우에도 해당 사업에 예산을 배분해야 하는 근거로써 국가의 역할, 지원이나 진흥 등의 법적 근거를 두도록 해야 함
○ 법규를 위반한 예산의 편성과 집행에 대한 통제기제를 마련할 필요
- 현재도 범정부 차원에서 예산편성이나 집행과 관련한 지침을 두고 있고, 개별기관의 지침과 자체감사 등을 수행
- 부적정 지출에 대한 법적인 장치를 명확히 하고, 자체적인 통제기제가 작동할 수 있도록 하며, 제3자에 의한 모니터링이 이루어질 필요
- 기술의 발전에 따른 뉴노멀 시대의 재정관리에서는 차세대 dBrain 시스템이나 e나라도움, e호조 등 재정관리의 자동화 시스템의 역할이 중요해짐
- 또한 블록체인이나 인공지능을 활용한 실시간 모니터링을 통해 투명성을 확보하는 노력이 이루어질 필요
○ 과다지출/편성을 해결하기 위해 과학적인 접근과 행태적 접근을 함께 적용할 필요
- 과다지출/편성은 미래예견적인 국정운영이 이루어지지 못한 결과일 수도 있고, 다른 한편으로는 기획재정부와 국회를 거치면서 연례적 삭감이 이루어지는 예산편성 구조에 기인하는 행태적인 문제로 볼 수도 있음
- 전자의 경우, 정책수혜집단에 대한 예측에 실패하는 경우에 해당하며, 이를 위해서는 데이터를 활용한 분석역량을 강화하고 정확한 정책수혜자의 범위선정, 그리고 정책수요의 규모를 확인하는 등의 노력이 요구
- 후자의 경우, 총액배분 자율편성(top-down)제도를 실질적으로 활용하여 개별 재정사업의 예산을 과다 계상하는 행태를 막고 책임성을 높이는 방안을 고려
- 또한, 코로나19 대응과 같은 급작스러운 재정위기 상황에서 일괄적인 10% 예산삭감을 통해 재원을 마련하는 방식을 지양하고 예비비나 불용액을 사용하는 방식을 고려
○ 중복지출/편성을 해결하기 위한 협업사업 활성화와 유사중복사업 검토를 위한 명확한 기준이 필요
- 유사중복이 발생하는 경우는 부처 간 업무의 중첩(유사한 정책대상, 정책분야 등)으로 인한 경우, 부처 간 칸막이로 인해 타 부처의 사업 정보를 알지 못하는 경우, 새로운 산업이나 인프라의 조성을 위해 복수의 부처가 뛰어드는 경우 등임
- 앞의 두 가지 경우는 부처 간 협력 및 기획재정부와 국무조정실 등의 조정기제의 작동이 무엇보다 중요함
- 세 번째 경우에 대해서는 최초 산업의 형성을 지원하거나 인프라를 구축하는 상황에서 초기에는 둘 이상의 사업을 인정하여 경쟁시키고 이들을 향후 통합하는 방식을 고려할 수 있음
- 기술발전에 따라 뉴노멀 시대에는 재정사업에 대한 목적, 내용, 수단, 대상 등이 정리된 예산요구서나 사업설명자료, 부처의 사업관련 매뉴얼이나 지침 등 비정형 데이터를 활용하여 기계학습을 통한 유사중복 의심사업 탐지 등을 고려할 수 있음
○ 집행률이 미흡하여 재정사업이 본래의 목적을 달성하지 못하는 비효율성 문제에 대해 집행가능성에 대한 사전검토 및 실시간 집행 모니터링이 이루어질 필요
- 집행률 미흡은 일면 과다편성과도 연계되는데, 일례로 최근 코로나19로 인한 수차례의 추가경정예산의 편성 이후, 일부 추경사업의 예산이 불용된 사례에서 확인할 수 있음
- 예산지출을 위한 사전준비가 미흡한 경우, 추가경정예산의 편성이 연말에 이루어져 집행을 위한 시간적 여유가 부족한 경우, 정책수혜집단에 대한 범위설정을 잘못한 과다편성으로 구조적인 집행부진의 발생, SOC 사업 등에서 부지확보나 이해관계자 갈등발생 등 다양한 원인이 존재
- 예산편성 시 과다편성에 대한 검토와 함께, 집행가능성을 함께 고려할 필요가 있으며, 실시간으로 집행을 모니터링하여 문제사업에 대한 집중관리가 이루어질 필요
○ 목표설정이나 수단선택의 오류로 인한 비효과적 지출의 문제에 관심을 가질 필요
- 우리나라 예산과정에서의 주요 행위자는 부처, 기획재정부, 국회의 상임위원회와 예산정책처, 예산결산특별위원회, 감사원 등이며, 이들이 예산 및 결산을 검토함
- 그러나 이 예산과정에서 사업자체의 필요성을 검토하여 불필요한 사업을 통폐합하는 수단으로 활용할 수 있는 목표설정의 오류나 수단선택의 오류에 대한 검토가 전혀 이루어지지 못하고 있으며, 그 이유는 정보의 비대칭과 자원의 부족에 기인함
- 목표와 수단의 오류를 확인하기 위해서는 재정사업심층평가와 유사한 수준의 사업평가가 이루어질 필요
- 주요 사업에 대한 선정, 심층평가, 그리고 결과의 활용이 이루어지는 절차를 마련할 필요가 있으며, 기획재정부 중심의 재정사업심층평가와 더불어, 국회예산정책처의 사업평가, 관련 분야 국책연구원 등의 연구과제 등을 통해 추진하는 것을 고려할 수 있음
□ 예산과정별 개선방안
○ 기획단계 개선방안으로 시장성 검증제도 도입, 각 중앙관서의 사업계획 적정성 심사제도 마련, 사후타당성조사 제도 마련, 예비타당성조사 제도개선 등을 제안
- 시장성 검증제도는 정책 설계 단계에서 정부가 개입하는 것이 좋은지 아니면 민간에 맡기는 것이 좋은지, 정부가 개입하면 더 좋아질 수 있는 것인지 등에 대한 검증
- 사업계획 적정성 심사제도는 예비타당성조사 제외사업 또는 정치적 요인 등으로 사업계획 적정성 검토를 받지 않는 사업에 대해서 각 중앙관서가 ‘사업계획 적정성 심사위원회’(가칭)를 구성하여 사업의 법적 근거가 명확하고 타당한 것인지, 정부의 재정 지원이 필요한 것인지, 정부의 재정 지원 규모는 적절한 것인지 등에 대해 간략히 심사하는 제도
- 사후타당성조사 제도는 긴급하게 사업을 신설하여 사전타당성조사를 하지 못한 사업에 대해 사후적이라도 타당성조사를 실시하여, 사후타당성조사결과 긴급하게 재정 지원을 한 사업이 더 이상 필요 없거나 비효율적일 경우 폐지를 하고, 더 효율적인 방식이 있으면 사업방식을 변경하며, 필요한 사업임에도 불구하고 법적 근거가 미비한 경우 법률을 제·개정하는 조치를 함
- 예비타당성조사 제도개선은 현재의 예비타당성조사 제도는 면제사업의 범위가 넓어, 정치적 지원을 받으면 타당성이 떨어지는 사업을 신설할 수 있는 여지가 많기 때문에 현재의 면제사업의 대상 범위를 좁히고, 그 대상의 내용을 명확히 규정할 필요가 있으며, 특히 유사·중복사업 검토를 강화할 필요
○ 예산편성/심의 단계 개선방안으로 과다 편성/심의 행태 극복방안, 예산편성 정확도 향상방안 등을 제안
- 과다 편성/심의 행태 극복방안으로 예산심의 기간을 현재의 90일에서 120일로 확대하고 국회의원 및 보좌관의 예산심의 전문성 강화 교육을 시행하며 국회예산정책처의 인력을 확충하여 국회의 예산심의 지원이 더욱 충실히 이뤄지도록 할 필요
- 예산편성 정확도 향상 방안으로 신규사업의 경우 전문가를 활용하여 수요조사와 비용추정을 정확히 하도록 의무화할 필요가 있으며 계속사업의 경우에는 특별한 사유가 없는 한 전년도 예산편성액이 아니라 집행액을 토대로 예산을 편성하도록 하고 보조사업 또는 건축사업의 경우 예산편성 시점에 지방비 확보, 부지 확보, 주민동의 확보 등과 같은 사전준비절차가 당해연도에 완료되어 사업을 추진할 수 있는지를 검토하도록 의무화할 필요가 있음
○ 예산집행 단계 개선방안으로 사업 담당자의 관리 역량 강화, 예산 배정/재배정제도의 개선, 예산성과금 제도의 개선 등을 제안
- 사업 담당자의 관리 역량 강화를 위해서 재정사업의 주기와 담당자의 인사이동 주기를 맞출 필요가 있으며 업무의 원활한 인수인계가 필요하고 공무원의 윤리의식 교육훈련이 필요
- 예산 배정/재배정 제도의 개선으로 특히 국고보조사업에 대해 보조사업을 수행하는 지방자치단체와 협의를 하고 그 결과에 따라 기획재정부장관에게 예산배정을 요구하고 지방자치단체에 예산재배정을 하도록 의무화할 필요가 있고 중앙관서가 예산집행률을 높이기 위해 밀어내기식으로 재배분하는 경우에 밀어내기식 재분배 대신 국고로 다시 반납하고 보조사업자가 준비된 상태에서 재배정할 수 있도록 제도를 마련할 필요
- 예산성과금 제도의 개선으로 불용 처리의 불이익으로 인해 발생하는 문제 개선을 위해서는 타당한 사유에 의해 불용 처리하는 것에 대해 인센티브를 제공하는 것을 고려할 필요
○ 결산단계의 성과관리 개선 방안으로 성과계획서 개선, 성과보고서 개선 등을 제안
- 현재 결산과정에서 집행률 위주의 결산 검토 및 심사가 주로 이루어지고 있기 때문에 중앙정부의 밀어내기식 예산 재배분(특히 보조금 사업에서), 남는 예산액의 과도한 이전용, 연말 집중지출과 같은 부작용을 초래할 수 있음
- 성과계획서는 각 사업의 법적 근거가 충실한 것인지, 현재 사업 방식이 효율적인 것인지, 그리고 사업이 집행되고 난 뒤에 의도한 효과를 달성할 수 있는 것인지를 판단할 수 있는 내용과 근거가 포함되는 방향으로 개선
- 성과보고서는 정부의 재정지원 필요성, 재정지원의 법적 근거 적절성 유무, 분기별 예산 배정 계획 대비 결과, 사업추진체계의 적절성 유무 등에 관한 내용이 추가될 필요가 있으며 성과계획서 대비 성과보고서의 비교가 어려우므로 이에 대해 보완하는 방향으로 개선
□ 법령 개정안
○ 위에서 제시된 개선방안이 실효성을 가지려면 관련 법령 및 지침의 개정이 필요하기 때문에 이하에서는 예시적으로 「국가재정법」, 「국가재정법 시행령」, 「예비타당성 운용지침」 개정안을 제시
○ 「국가재정법」개정안
- 사업계획 적정성 심사제도 마련을 위해 제34조(예산안의 첨부서류) 15항을 수정하고 15의 2를 신설하며 제38조의 4(사업계획 적정성 검토)를 신설
- 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제38조의 5(사후타당성조사)를 신설
- 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제38조 2항의 1호와 10호를 삭제 또는 10호를 구체화
- 국회의 예산심의 기간 연장을 위해 제31조와 제33조를 수정
- 예산배정·재배정제도의 개선을 위해 제42조의 2(보조금 사업의 예산배정요구)를 신설
- 예산성과금제도의 개선을 위해 제49조(예산성과금의 지급 등)를 수정
○ 「국가재정법 시행령」 개정안
- 예산편성 정확도 향상 방안을 위해 제10조(예산요구서의 내용) 5항 5호의 2를 신설
○ 「예비타당성조사 운용지침」 개정안
- 시장성 검증제도 도입을 위해 제41조(예비타당성조사 분석 내용), 제42조(예비타당성조사 분석 방법), 제48조(사업설계의 적정성 분석), 제50조(종합평가)를 수정
- 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제52조의 2(사후타당성조사)를 신설
- 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제20조(면제사업)를 수정
6. 결론
□ 이상의 개선방안 외에 국회의 예산심사 방식의 변화 필요
○ 기계적으로 지적이 비교적 용이한 문제점 지적으로부터 사업에 대한 깊이 있는 분석검토
□ 연구의 한계
○ 연구자가 모든 부적정 정부지출사례를 수집할 수 없기 때문에 2차 자료를 활용
○ 효과적인 개선방안을 위해 중장기적이고 행태적인 변화가 필요할 것이며 지속적인 후속연구가 필요

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study was to establish the concept of improper government spending, set standards for it, and identify its causes, before suggesting improvements to avoid it. Previous studies on inefficient government spending have suggested the 3E framework - the economy, efficiency, and effectiveness of expenditure - as an approach to identifying wasteful spending. However, this framework has primarily been employed to evaluate corporate activities. Of course, there is no reason to unconditionally reject methods used in the private sector, but a general approach that completely ignores key differences between the public and private sectors should also be avoided.
Government and corporate activities differ in their goals and financing methods. The ultimate goal of a company is to maximize its profits and stock price, but the goals of the government are much more diverse than this. The government values effectiveness in that allows the degree of achievement of each goal to be confirmed. In addition, corporate income is mainly generated via the voluntary transactions of consumers, but government income is generated from compulsory taxes. Therefore, in business activities, minimizing input resources is an important value, but the budget for government activities is amassed via coercion, so the legitimacy of these activities is an important value.
From this perspective, this study presented three types of improper spending based on an analysis of previous cases and research: illegal, inefficient, and ineffective spending. These classifications were further divided into eight subcategories as follows. Illegal spending was divided into (1) expenditure that lacks a legal basis and (2) expenditure that violates the law. Inefficient spending referred to expenditure that does not maximize the benefits relative to the input and was divided into (3) excessive expenditure, (4) similar or redundant expenditure, (5) biased expenditure, and (6) low budget execution rate. Ineffective spending referred to expenditure that has not achieved (or cannot achieve) policy goals even though the budget has been spent and was divided into (7) inadequate achievement of goals and (8) spending on low-priority projects.
Identifying the causes of the eight types of improper spending is essential for developing measures to prevent improper spending. This study identified the causes of this improper spending in two stages. In the first step, the causes were determined for nine projects that had been identified as examples of improper spending in Board of Audit and Inspection reports. In the second step, the relationship between the causes and the types of improper spending was investigated using in-depth expert interviews. Through this framework of case analysis and expert interviews, six factors were identified as the primary causes of improper spending: political, design, structural, management, behavioral, and environmental/contextual factors. In particular, of the eight types of improper spending, the violation of the law, low budget execution rate, and the inadequate achievement of goals were associated with a greater range of causes than the others.
Based on these results, six mid-to-long-term improvements were presented. First, it is necessary to make sure that the budget is based on the law and complies with the procedures established by law. Second, it is necessary to establish a control mechanism for budgeting and spending that is in violation of laws and regulations. Third, a scientific approach and a behavioral approach are both required to prevent excessive expenditure and budgeting. Fourth, it is necessary to establish clear standards for collaborative projects and to review similar or redundant projects to avoid redundant budgeting and spending. Fifth, a preliminary review and real-time monitoring of spending are required when departments do not fulfill their original purpose due to inadequate budget execution rates. Sixth, it is necessary to pay attention to ineffective expenditure due to errors in goal setting or method selection.
Based on these potential mid-to-long-term improvements, the following specific measures to prevent improper spending are suggested. In the planning stage, marketability verification, a business plan review system for each central government office, and a feasibility investigation system should be established, and the current preliminary feasibility study system should be improved. In the budgeting/deliberation stage, a plan to overcome excessive planning/deliberation behavior and a plan to improve the accuracy of budgeting are proposed. In the budget execution stage, the management capabilities of the project managers, the budget allocation/reallocation system, and the budget performance incentive system should all be improved. In the settlement stage, the performance plans and performance reports should be improved. In order for these improvement measures to be effective, it is necessary to amend the related laws and guidelines, such as the National Finance Act, the Enforcement Decree of the National Finance Act, and the Preliminary Validity Management Guidelines.