特別 公共行政組織에 대한 法的 規律 = Regulation on the Special Administrative Organization

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

By law, the national power of the Republic of Korea is divided into three independent powers, which are legislative, executive, and judicial. These powers keep the balance by checking one another. According to the Constitution, the legislative power belongs to the national assembly, the judicial power to the court and the executive power to the government led by the President. The government (central public administration) consists of the president, prime minister, ministers of government branches, and other administrators.
Constitutional Law Article 96 provides that the establishments and institutions of each administration branch shall be laid down by the law, which means the claim for democracy and rule of law in the process of organizing administrations.
In addition to the ministries, national councils, board of audit and inspection, national election commission, also have their legal foundation in the Constitution. Under the rule of law for administrative organization, the law which stipulates the basic structure of it is the act of government organization. This statute was enacted in 1948, with the Constitution, and it was honored as the first statute law in the history of Korea. Government organization act provides the presidency, the prime ministry, the administrative departments under the prime minister, and the organizations and duties of each ministry, As for local government, the local government law was enacted and started to be enforced in July 4, 1949. Though there have been many rises and falls, it now seems to be its way to progress.
This report will make you survey the types and characteristics of the special public administrative organization, with the current conditions, on the view point of changes and promotions of Korean public organization. But more direct and detailed discussions on the nation and local entities are omitted. Therefore, the following statements will be only about special public administrative organizations of Korea excluding those mentioned above(the central government and the local governments). For convenience, I call those organizations "special public administrative organization." My report contains the concepts of public administrative organization, and special public administrative organization(II), changes of legal principles on special public administrative organization(III), legal relations of special public administrative organization(IV), rights and privileges of special public administrative organization(V) regulations on special public administrative organization(VI), the special public administrative organization and remedy(VII),and the necessity for public reconsideration about special public administrative organization in a row. A brief conclusion is added in the end of the report.
The subject of administration is largely categorized into the nation and the public institutions for meeting various administrative demands of the people. The public institutions include local government, Public cooperation, public foundation, public establishment and public enterprises. Among these, the nation and the local government which have comprehensive public power are at the center of public administrative organizations.
Public corporations are the institutions founded by the people with certain qualities and purposes. These are different from private corporations in an aspect that their legal grounds and purposes are on the special public statutes.
The instances of public corporations are the group of lawyers, that of doctors and the chamber of commerce and industry, which are the groups of people with specific vocations. For other instances of special public association, first of all, there are city development associations, city improvement associations, whose purposes are to improve the living environment, Cooperation of small-to-medium sized enterprises, agricultural corporations, fisheries cooperatives are the established public entities of people engaged in those corresponding businesses.
Public foundations are public administrative organizations which are endowed with status of public legal person for the properties given on special administrative purposes. Korea research foundation and Korea science foundation are the cases. The public organization endowed with legal personality, both the human and material facilities complex which is established to carry out specific purpose in organizational law is called public establishment(o¨ffentlich-rechtliche Anstalt). Instances are Korea Broadcasting System, the Bank of Korea, Korean Highway Management Corporation, jail, libraries and museums, etc. Public facilities are distinctive from public establishment. Though they are the human and material utilities established for special national purposes, they are usually accepted as material facilities. However, in statutes, there is a tendency to use the term, public facility, as the term of public establishment.
Special public organization differentiated from public establishment is a public enterprise. When we understand public enterprise as human and material compound facilities providing administration services for the people, we can hardly tell the differences between them. But public enterprise can be differentiated from establishment when we consider public enterprises companies run by the national or local government for the public interest.
New local special public organizations are being established continuously along with activations of local government. The act for local public enterprise provides that local enterprise such as local public company, Public corporation should be founded according to the related acts. To prevent too many establishments of local enterprises the law advises to scrutinize the necessity of a prospect local enterprise in the matter of influences and capabilities on the residents' welfare and local economy.
Another business which is also differentiated from local enterprises is the third sector. This is a cooperated business activities between local government and civilians. Some say that the third sector is all kinds of government-civilian cooperation including local enterprise, but strictly speaking, the third sector companies should have around 25%-50% of government investment, while local enterprise over 50% of that.
A new law named 'The law for public enterprise management' is made to realize the management rationalization and to promote transparency. This law aims for the rational regulations on the various government institutions, substituting the former 'act for management of government invested companies' and 'act for management of organizations under the control of government'. In the following circumstances, as the government owns the highest investment proportion, as there is any investment ground in law, as government support is over 1/2 of the total income corresponding institution or group, as government and government related company or institution own the highest proportion, and finally as government or government related company invest, if needed, the minister of planning and budget appoints them to be the public organizations under this law considering government financial support and the institutions' public character.
By this law, public organization is sub-classified into public enterprise and quasi-government organization. Being a public enterprise means that the amount of its income is over 1/2 in the total income(average amount for 3 years). As a rule, it is the President who appoints the head of public enterprise, while the executives of quasi-government organization are appointed by the head of management institution. There are supervisions on public enterprise by the minister of planning and budget as well as by the competent minister. The accounts of public enterprise and quasi-government organization should be done in accordance with the principle of company accounting to clarify the management results, property increase/decrease and phases of changes.
For a process of the appointment of public organization executives, a recommendation committee is to be made up. The recommendation committee consists of non-existing directors and private committee members chosen by the directors' board.
Public enterprise is sub-classified into market type and quasi-market type. Among the enterprises, if their asset volume and local government income are over certain extents in the total income, the companies are regarded as market type public enterprise. The others are thought to be quasi-market enterprises.
Public organizations are guaranteed the independent self-control management to ensure the responsible management system. New legal regulations to be introduced to public organizations are pre-assessments of establishment, public announcement of management system, etc.
Currently Korea's changes and developments in public administrative organizations are in the huge stream of deregulation and privatization. Privatization can be visualized in many ways such as transfers of national tasks to the private companies, transfers of the rights of possessions or managements, and those of management modes and supervisions. The variety of government/public institutions mentioned before and different legal regulation modes reflect the various aspects of privatization. Recently a large portion of former governmental activities has been changed into private commissions and investments, which reflects far more active and complete privatization or deregulation phenomena. There should be certain regulations and remedies for public securities to prevent private companies from being immersed in the commercial interests when public works are done by the private investment groups.
We are under the discussion that there should be clearly defined ways to insure the public interest in the law, legal orders and local government regulations. Also, the way of regulations through administrative activities or conditions attached to them is being discussed.
Korea's special administrative organization has been greatly expanding due to the expansion of national activities and duties. Many kinds of laws are legislated and enforced as a way to regulate public entities organized with the administrative demands for their purposes. These laws have various kinds of legal principles for controlling public organization in both aspects of personnel and budgets and for ensuring public interest.
Traditionally, discussions about public establishment have focused on the rule of law and have been used to explain the exceptional phenomena or to insist the necessity for legal regulations on the particular legal relations. The rule of law for the administrative organizations and the personnel and budgetary regulations means the democratic supervision and surveillance on these activities. By the way, there has been a prominent tendency to take the efficiencies and results of public enterprise activities seriously lately. This means that effectiveness or market economy along with rule of law and democracy are deeply penetrated in the public administration fields. That is, while traditional establishment theory was the administrative view focused on public power, recent view is centered on public or economic interests. Public interest or publicity has so complicated meanings that we can not define it briefly.
Public administrators who monopolized the public powers used to be thought to take all the duties for public welfare realization in the past. However, today we can see the tendency that the responsible entities and types of public welfare realization disperse. To achieve the aimed duties, the tasks of current administrative organization laws' are to verify what the genuine duties of administration are and what the best ways and the most proper legal systems will be amid rapidly changing administrative environment and with appearances of new administrative organizations and operation modes.

국문 초록 (Abstract)

한국의 국가권력은 헌법에 의해 입법권, 행정권 및 사법권으로 3분 되어 있다. 이들 세 국가 권력은 상호 견제를 통한 균형을 유지한다. 헌법에 의하면 입법권은 국회에 속하고, 사법권은 법원에 속한다. 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다. (행)정부는 국무총리, 국무위원 및 행정각부로 구성된다. 국무위원은 행정각부의 장을 겸한다. 「대한민국헌법」 제96조는 행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다고 규정하고 있다. 이는 행정각부 조직에 있어서의 민주주의 및 법치주의의 요청을 표현하고 있다.
행정각부 이외에 각종 국가자문회의, 감사원, 선거관리위원회 및 지방자치단체는 헌법에 직접 그 설립근거가 명시되어 있다. 행정조직 법정주의에 의하여, 행정조직에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 법률은 「정부조직법」이다. 정부조직법은 1948년 헌법과 동시기에 제정되었으며 대한민국 법률 제1호의 영예를 차지하였다. 정부조직법에서는 대통령, 국무총리, 총리 소속 아래의 행정기관 그리고 행정각부의 조직과 직무에 대하여 규정한다. 그리고 지방행정에 관하여 1949년 7월 4일 법률 제32호로 「지방자치법」이 제정되어 실시되고 있다. 지방자치제도는 그 동안 여러 차례의 부침이 있었으나 현재는 순조로운 발전의 모습을 보이고 있다.
이 보고에서는 한국의 공공행정조직의 변화와 발전이라는 관점에서 먼저 특별 공공행정조직의 종류와 그 특성을 개관하고, 최근의 현황에 대하여 기술하는 순으로 논의를 전개한다. 단, 주최측의 제시에 의하여 국가와 지방자치자치단체에 대한 직접적이며 상세한 논의는 생략하였다. 따라서 이하에서 공공행정조직에 관한 논의는 국가 및 지방자치단체를 제외한 특별한 성격을 가지는 행정조직만을 위주로 한다. 이를 편의상특별 공공행정조직이라는 이름으로 총칭하였다. 보고는 II. 공공행정조직의 개념과 특별 공공행정조직, III. 특별 공공행정조직에 대한 법적 규율의 변화, IV. 특별 공공행정조직의 법관계, V. 특별 공공행정조직의 권한과 특권, VI. 특별 공공행정조직에 대한 통제, VII. 특별 공공행정조직과 권리구제, VIII. 특별 공공행정조직에 대한 공공성제고의 필요성이라는 제목의 순서로 진행된다. 그리고 마지막으로 간단한 결론을 첨부하였다.
국민들의 다양한 행정수요에 효과적으로 대응하기 위한 행정주체는 크게 국가와 공공단체로 분류된다. 공공단체에는 지방자치단체, 공공조합(공법상 사단), 공법상 재단, 공법상 영조물 그리고 공기업 등이 포함된다. 이 가운데 국가와 지방자치단체는 포괄적인 공권을 가진 단체로서 공공행정조직의 중심에 있다. 공공행정조직 가운데 국가와 지방자치단체를 제외한 공공조합, 공법상 재단, 공법상 영조물 그리고 공기업 등이 이보고서에서 말하는 특별 공공행정조직에 포함된다.
공법상 사단은 일정 자격이나 목적을 가진 사람에 의하여 설립된 조직이다. 그 법적인 근거 및 목적이 특별한 법률에 기초하여 있다는 점에서 사법상의 사단법인과 구별된다. 공법상 사단법인의 예로는 변호사회, 의사회, 상공회의소 등과 같이 특정 직업을 가진 사람들의 단체가 대표적이다. 이 밖의 공공조합의 예로는 먼저, 도시개발조합과 정비사업조합이 있는데 이들 단체는 주거환경의 개선을 목적으로 한다. 그리고 중소기업협동조합, 농업협동조합, 수산업협동조합은 특정한 산업에 종사하는 사람들이 그에 관련되는 공동사업을 위하여 설립하는 공법인이다.
공법상의 재단법인은 특별한 행정목적을 위하여 제공된 재산에 대해서 법인격이 부여된 공공행정조직이다. 그 예로는 한국학술진흥재단과 한국과학재단이 있다.
조직법적으로 종래 특정 행정목적을 수행하기 위하여 설립된 인적, 물적인 시설의 종합체로서 법인격이 부여된 공공단체를 공법상 영조물법인 이라고 불렀다. 그 예로는 한국방송공사, 한국은행, 국립공원관리공단 등이 있다. 한편 법인격을 가지지 않는 영조물의 예로는 국공립학교, 교도소, 도서관 및 박물관이 있다.
영조물과 구별되는 개념으로 공공시설이 있는데, 公共施設은 특정한 국가목적을 위하여 설립된 인적·물적시설로서의 영조물 개념 가운데서 물적시설로서의 성격이 더 강하다. 그렇지만 실정법에서 영조물이라는 개념에 해당하는 법적인 용어로서 공공시설이라는 용어을 쓰는 경향이 있다(지방자치법, 지방재정법 등).
영조물과 구별되는 특별 공공행정조직으로서의 공기업이 있다. 공기업을 국민에 대한 행정서비스를 제공하기 위한 인적·물적인 종합시설로 이해하는 입장에 의하면 영조물과의 실질적인 구별이 없어진다. 그러나 공기업을 국가 혹은 지방자치단체가 직접 사회공공의 이익을 위하여 경영하는 기업으로 이해하면 영조물과 구별된다.
지방자치제도의 활성화와 함께 지방의 특별행정조직도 계속적으로 설립되고 있다 「지방공기업법」은 지방공사나 공단 등 지방공기업을 조례가 정하는 바에 의하여 설립하도록 하고 있다. 지방공기업의 남설을 막기 위하여 법률에서 주민복리 및 지역경제에 미치는 효과·사업성 등 지방공기업으로서의 타당성 여부를 사전에 검토하도록 하고 있다(뒤의 III-3-가 참조).
지방공기업과 구별되는 사업체로 제3섹터(the third sector)가 있다. 제3섹터는 지방자치단체와 민간이 협동하여 필요한 사업 활동을 한다. 논자에 따라서는 지방공기업을 포함하는 민관합작 경영 형태를 모두 제3섹터라고 하기도 하지만 지방 공기업에 대한 정부출자가 50%를 넘는 반면에 제3섹터는 정부출자의 비율이 대략 25∼50% 정도가 적정한 것으로 본다.
최근 공공기관의 경영합리화와 운영의 투명성 제고를 위하여 「공공기관의 운영에 관한 기본법」이라는 이름의 새로운 법안이 입법되었다. 이 법은 종래의 「정부투자기관관리기본법」과 「정부산하기관관리기본법」을 폐지하고 다양한 종류의 기업형 정부기관을 합리적으로 규율함을 목적으로 한다. 정부가 최대 출자지분을 보유하고 있는 경우, 법률에 의하여 정부의 출연근거가 있는 경우, 해당 기관 또는 단체의 총수입액 중 정부지원액이 2분의 1을 초과하는 경우, 정부 및 정부유관기관 또는 단체가 최대지분을 보유한 경우, 정부 또는 유관단체가 출연한 경우, 정부의 재정지원 정도와 당해 기관의 공공성 등을 감안하여 필요한 경우 기획예산처장관이 공공기관으로 지정한다.
이 법에 의한 공공기관은 공기업과 준정부기관으로 구분된다. 공기업은 총수입액에서 차지하는 자체수입액이 2분의 1이상인 경우를 말한다(3년간 평균액 기준). 공기업이외의 기관은 준정부기관이다. 공기업의 기관장은 원칙적으로 대통령이 임명하고, 준정부기관의 임원은 주무기관의 장이 임명한다(법 제25조 및 제26조). 그리고 공기업에 대해서는 주무기관의 장 이외에 기획예산처장관의 추가적인 감독이 있다. 공기업과 준정부기관의 회계는 경영성과와 재산의 증감 및 변동상태를 명백히 표시하기 위하여 기업회계원칙에 따라 처리한다(법 제39조 제1항).
공공기관의 임원을 임명하는 절차로서 임원추천을 위한 임원추천위원회가 구성된다. 추천위원회는 비상임이사와 이사회가 선임한 외부 민간위원으로 구성된다(법 제29조).
공기업은 다시 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로 나누어진다. 공기업 중 자산규모가 일정액 이상이고, 총수입액 가운데 자체수입이 일정액 이상인 경우 시장형 공기업이 된다. 그 이외에는 준시장형 공기업이다.
공공기관에 대해서는 책임경영체제의 확립을 위하여 자율적인 운영이 보장된다(법제3조).
이번에 새롭게 도입되는 공공기관에 대한 법적인 규율로는 공공기관의 신설에 관한 심사(법 제8조), 경영공시제도(법 제10조) 등이 있다.
현재 한국의 공공행정조직의 변화와 발전은 규제완화와 민영화라는 큰 흐름 가운데 있다 할 것이다. 민영화는 국가의 임무 자체의 민간이양, 재산권이나 운영권의 이양, 경영방식이나 감독권의 이양 등 다양한 방법으로 나타날 수 있다. 위에서 고찰한 다양한 종류의 정부기관 및 공기업과 그에 대한 상이한 법적 규율방식은 이러한 민영화의 다양한 측면을 반영하는 것이다. 최근에는 종래 정부의 활동영역 가운데 많은 부분이 민간위탁 혹은 민간투자의 형식으로 그 형태가 변하고 있다. 이는 보다 적극적이고 완전한 형태의 민영화 내지는 탈국가화의 현상을 반영한다고 할 것이다. 공공사업이 민간의 투자에 의하여 제공되는 경우에도 민간기업이 지나치게 상업적인 이윤추구에 골몰하지 않도록 하는 규제책이나 공공성 확보책을 마련하는 방안이 강구되어야 한다. 그 방법으로는 법률 및 법규명령과 자치법규에 공공시설의 공공성을 보장하기 위한 방법을 명시하는 방법과 행정행위의 부관을 통하여 규율하는 방법이 거론된다.
한국의 특별 공공행정조직은 국가활동의 영역확대 및 임무의 확장에 따라서 크게 증가하였다. 행정수요에 응해서 조직되는 공공조직을 본래의 목적에 맞게 통제하기 위한 방편으로 각종의 법률이 제정, 실시되고 있다. 이들 법률은 공공조직의 인사 및 예산상의 통제와 공공성 확보를 위한 각종의 법적인 규율을 담고 있다.
전통적인 영조물 이론은 법치주의에 초점을 맞추고 그 예외적인 현상을 설명하거나 혹은 특수한 법관계에 대한 사법적 통제 필요성을 주장하는 이론으로 이용되었다. 행정조직 법정주의 및 공기업에 대한 인사상, 예산상의 통제는 이들 활동에 대한 민주주의로부터의 감시와 감독을 의미한다. 그런데 최근에는 공기업 활동에 대하여 효율성과 경영성과를 중시하는 경향이 두드러진다. 이는 법치주의, 민주주의와 함께 경제주의 혹은 시장주의가 행정적 영역에도 깊숙하게 침투하고 있음을 의미하는 것이다. 즉, 종래의 영조물 이론이 공권력을 중심으로 하는 행정법적 논의였다면 최근의 공기업에 관한 논의는 공익성 내지는 경제성을 중심으로 하는 논의인 것이다. 공익 내지 공공성은 한마디로 정의할 수 없는 매우 복잡하고 다양한 의미를 가진다. 과거에는 공권력을 독점한 행정주체가 공익실현의 임무도 독차지한다고 생각하였으나, 오늘날에는 공익실현의 주체와 형식이 분산화되는 경향이 있다.
급변하는 행정환경 속에서 그리고 그에 따르는 새로운 행정조직 및 작용방식의 출현속에서 행정의 진정한 임무가 무엇인지 그리고 그 달성을 위한 최선의 방법과 법적인 형식이 무엇인지 밝히는 일이 현재 행정조직법의 과제이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 공공행정조직의 개념과 특별 공공행정조직
• Ⅲ. 특별 공공행정조직에 대한 법적 규율의 변화
• Ⅳ. 특별 공공행정조직의 법관계
• Ⅴ. 특별 공공행정조직의 권한과 특권
• Ⅵ. 특별 공공행정조직에 대한 통제
• Ⅶ. 특별 공공행정조직과 권리구제
• Ⅷ. 특별 공공행정조직의 공공성 제고 필요성
• Ⅸ. 결론