責任運營機關의 效率的인 運營方案에 관한 硏究 = (A) Study on Introducing the Executive Agencies System to the Korean Government Organization

국문 초록 (Abstract)

지난 '90년 이후 침체되기 시작한 우리나라의 경제는 사세확장을 위한 기업들의 무분별한 차입경영과 정부의 외환관리 실패로 '97년 말 6.25 전란 이후 최대의 국가적 위기라고 일컫는 IMF 환란을 맞아 남미의 브라질이나 유럽의 러시아처럼 외채상환 불능의 국가부도 위기까지 이르렀다. 이러한 국가적 위기를 극복하기 위해 정부 및 민간부문에서 전반적인 구조조정을 추진하고 있다. 정부에서는 지난해 2월 제1차 정부조직 개편을 단행한데 이어, 금년 5월 제2차 정부조직 개편을 단행한 바 있으며, 특히 정부조직에 시장형 메카니즘을 도입하여 행정의 효율성 및 대 국민서비스의 질적 향상을 도모하고자 하였다.
지금까지의 획일적인 정부형태로는 공공부문의 생산성과 효율성에 한계를 보이고 있는 것은 물론, 기관의 목표설정 및 성과측정의 곤란, 인센티브 부여 등 조직구성원의 동기유발요인이 부족하여 국가경쟁력 제고에 미흡한 실정이다. 이에 따라 정부에서 수행하는 것이 타당하나 정부조직중 사업적·집행적 성격의 사무를 수행하는 기관에 대하여 기관운영의 독립성과 자율성을 보장하고 그 운영성과에 따라 책임을 묻거나 보상을 할 수 있도록 함으로써 행정운영의 효율성과 행정 서비스의 질적 향상을 추구하기 위하여 지난 1월에 책임군영기관의 설치 운영에 관한 법률이 제정되었으며, 또한 정부에서는 금년 하반기부터 국립의료원, 운전면허시험장 등 10개 기관을 책임운영기관으로 전환한다고 발표한 바 있다.
이러한 책임운영기관 제도를 실시하고 있는 나라는 그리 많지 않다. 주로 OECD 선진국중 영국, 뉴질랜드, 호주, 캐나다, 미국, 일본 등에 불과하며, 그중 미국과 일본은 현재 이 제도를 도입중에 있으며, 우리나라가 도입중에 있는 책임운영기관 제도는 영국을 모델로 하였다고 볼 수 있다.
책임운영기관 제도의 운영원리나 추구하는 목표로 보아 우리나라 정부 조직에 도입하는 것에 대하여 이의를 제기할 명분은 없어 보인다. 그러나 영국, 뉴질랜드 등 외국에서 성공하였다고 하여 우리나라에서도 성공하리라는 보장은 없다. 책임운영기관 제도에서 도입하고 있는 시장형 메카니즘 요소인 경쟁성·전문성을 높이기 위한 「개방형 임용제도」, 인사·조직·예산 등의 운영에 대한 「기관장의 자율성 부여」, 능력·성과에 의해 평가되는 「성과관리제도 도입」등은 우리나라 정부조직에서는 매우 생소한 제도이다.
책임운영기관 제도에도 전혀 문제점이 없는 것은 아니다. 첫째, 사업적·집행기능의 분리·운영으로 정책결정기능과 정책집행기능의 환류와 연계기능의 유지문제, 둘째, 책임운영기관장이 3~5년간의 계약직으로 채용되기 때문에 장기적인 정책비전보다 단기적이고 가시적인 성과에 치중하는 경향, 셋째, 책임운영기관의 운영결과 및 사업성과를 소속기관의 장관이 평가하고 그 평가의 결과에 따라 기관장이 임면되기 때문에 업무의 독자성 확보의 곤란 및 소관부처의 간섭으로 인한 자율성확보가 상당히 어렵다는 문제가 있다.
이러한 문제점을 내포하고 있는 책임운영기관 제도가 우리나라에서 성공적으로 정착하기 위하여는 법률적인 측면에서 책임운영기관의 자율성을 제약하는 요인을 개선해야 하며, 동 제도의 시행시 우리나라의 행정여건의 고려와 실천가능한 추진전략이 마련되어야 한다.
먼저 현행 법률적인 측면을 살펴보면, 첫째, 행정자치부장관에게 부여 하고 있는 책임운영기관의 설치권, 소속장관에게 부여하고 있는 책임운영기관의 사업운영계획에 대한 승인권, 책임운영기관의 종류별·계급별 정원에 관한 행정자치부장관의 사전협의권 등을 책임운영기관에게 자율성을 확대 하는 방향으로 개선해야 하며, 또한 예산상의 자율권을 부여하기 위한 제도적 장치를 법률에 반영하는 방안을 강구해야 한다. 둘째, 각 중앙행정기관과 행정자치부와 기획예산처가 담당하고 있는 책임운영기관의 사업성과의 평가기구를 각 중앙행정기관으로 단일화하여 책임운영기관에게 보다 자율성을 확대하는 방향으로 현행 법률을 개정하는 것이 바람직하다.
다음으로 책임운영기관 제도의 시행시 고려할 사항으로는 첫째, 책임운영기관의 운영원리로 경쟁성이 강조되고 있으나, 행정의 핵심은 경쟁이 아니고 공정성의 확보이기 때문에 공공성을 바탕으로 한 경쟁원리를 도입해야 한다. 둘째, 개방형 임용제도를 실시함에 있어 엽관주의의 피해를 방지할 수 있는 제도적 장치와 민간부문과 공공부문의 인적교류를 활성화 시킬 수 있는 방안을 강구하는 것이 필요하다. 셋째, 성과관리제도의 시행에 있어서도 산출중심의 결과만을 중시한 나머지 절차나 과정의 정당성을 무시 하면 장기적으로 더 많은 비용이 발생될 수 있다는 점을 간과해서는 안된다.
마지막으로 책임운영기관의 추진전략 수립에 있어서도 영국, 뉴질랜드 등 외국 선진국과는 행정여건이나 사회문화적 측면에서 많은 차이가 있으므로 우리나라의 현실을 충분히 고려해야 한다. 첫째, 점진적이고 단계적인 확대실시가 요구된다. 2~3년 내에 모든 집행기관을 책임운영기관화 하는 것보다 영국의 예와 같이 장기적인 계획하에 추진하는 것이 우리의 행정여건상 바람직하다고 본다. 둘째, 시범사업을 선정하여 한국적 맥락에서 검토하고 문제점을 보완해야 한다. 즉 성공의 작은 사례를 먼저 확실하게 보이고 이를 토대로 이 제도에 대한 확신과 관계자들의 지지가 확보된 다음 확대실시 하는 것이 바람직하다. 셋째, 책임운영기관으로 선정된 기관에 대하여 범정부적으로 행정·재정적인 전폭적인 지원이 필요하다. 넷째, 정치로부터 행정의 자율성 확보가 필요하다. 책임운영기관장의 채용에 있어 개방형임용제도를 채택하고 있으므로 정치로부터 행정의 자율성이 확보되지 않은 상태하에서는 기관장이 해당기관의 전문성과는 거리가 먼 정치적 임용이 나타날 수 있다. 이럴 경우 책임운영기관이 본래의 사업목표보다는 정치적 사업에 치중하는 부작용이 우려된다. 특히 우리의 정치·행정의 여건상 이러한 문제는 더욱 심각하게 나타날 수 있다.
이러한 과정을 통하여 책임운영기관 제도의 경험축적과 이에 필요한 문화를 형성해 나감으로써 책임운영기관이 추구하고자 하는 행정운영의 효율성과 행정서비스의 질적 향상을 증대시켜 나갈 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• 國文要約 = ⅴ
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 目的 = 1
• 第2節 硏究의 範圍 및 方法 = 3
• 第2章 責任運營機關 政府組織에 관한 理論的 論議 = 5
• 第1節 市場型 政府模型의 理論的 背景 = 7
• 第2節 市場型 메카니즘의 代案 = 12
• 第3節 政府組織 構造에의 市場型 메카니즘 導入 代案 = 14
• 第4節 責任運營機關의 運營原理 = 19
• 第3章 外國의 責任運營機關 制度 = 24
• 第1節 英國의 責任執行機關 (Executive Agency) = 25
• 第2節 뉴질랜드의 獨立機關 (Crown Entity) = 38
• 第3節 캐나다의 特別執行機關 (SOA) = 42
• 第4節 美國의 成果中心組織(PBO) 導入計劃 = 49
• 第5節 日本의 獨立行政法人制度 = 52
• 第6節 外國의 責任運營機關 制度의 特徵 및 運營上의 主要爭點 = 54
• 第4章 우리나라의 責任運營機關 制度 = 59
• 第1節 推進經緯 = 59
• 第2節 責任運營機關의 槪念 및 運營體系 = 60
• 第3節 責任運營機關의 設置·運營에 관한 法律의 主要內容 = 64
• 第4節 現行法律의 問題點 및 改善方案 = 84
• 第5章 責任運營機關 制度의 定着을 위한 方案 = 93
• 第1節 英國行政改革과 韓國行政改革의 內外的 環境 比較 = 93
• 第2節 우리나라의 責任運營機關 施行計劃 = 96
• 第3節 責任運營機關 制度의 施行時 考慮할 事項 = 100
• 第4節 責任運營機關 制度의 推進戰略 = 107
• 第6章 結論 = 113
• 參考文獻 = 119
• 附錄 = 123
• 附錄 1 責任運營機關의設置·運營에關한法律 = 123
• 附錄 2 外國의 責任運營機關 現況 (企劃豫算處 資料) = 135
• Table of Contents = 142