地方自治時代의 住民 行政參與에 관한 硏究 = (A) study on citizens' participation in public administration in the era of local autonomy

국문 초록 (Abstract)

20세기는 우리나라에 있어 개항과 국권상실, 6·25와 경제개발로 이어진 급격한 사회변동을 의미했고, 이러한 사회환경은 대단히 집권적인 국가주도체제를 배태시켜왔다. 집권적인 국가주도체제는 일견 경제적 성공을 가져다 주기도 하였지만, 정치·사회적 위기를 초래하기도 하였다. 급격한 사회변동에 대한 총체적 에너지의 동원이 성공으로 평가될 수 있다면, 민주와 자율의 결핍은 위기로 평가될 수 있다. “위기의 성공”에 대한 처방의 하나로 우리나라는 지방자치제도를 주목하고 마침내 1991년 거대한 사회적 실험을 시작하여, 1995년에는 지방의원 뿐만 아니라 자치단체장까지 주민이 직접 선출하여 완전한 지방자치를 실시하게 되었다. 지방자치를 부활시킨 지 10년을 넘긴 오늘, 그 결과에 대한 평가는 다양하다. 여러 입장에도 불구하고 우리나라처럼 단기간에 지방자치를 착근시킨 유례는 세계적으로 드물다.
이제 지방자치를 위한 초기의 제도 도입단계를 넘어, 운용과 활용 측면에 보완을 계속하고 우리에게 부족한 "관례"를 축적해 가는 것이 필요한 단계이다. 한편으로는 주민의 행정참여를 확대시켜 지방정부의 책임성을 강화하고, 다른 한편으로는 지방정부 운영과정에서의 관리적 효율성을 개선하여야 한다.
1960년대 이래 능률성을 최우선으로 하는 관주도의 발전적 행정이념에 오랫동안 익숙해진 사회적 풍토와 행정체제 때문에 주민 행정참여의 문제는 행정의 목적을 달성하는데 여러모로 비능률적이라는 이유로 그저 형식적인 절차만을 거치는 단계에 머물고 있는 것이 현실이다. 이러한 주민 행정참여에 대한 현황과 문제점을 분석해 보고, 새로운 행정환경의 변화에 부응하는 주민 행정참여의 실질화 방안과 참여통로의 확장 가능성을 모색하는데 본 연구의 목적을 두었다.
본 연구에서는 주민 행정참여의 실질화와 확장 방안을 보다 심도있게 모색하기 위해 연구의 범위를 가급적 지방행정에 한정하기로 하였다. 다만 지방행정이 중앙정부의 정책과 분리될 수 없다는 점에서 연구의 목적과 관련되는 한에서 정부차원의 검토를 병행하였다.
먼저, 지방자치와 주민 행정참여에 대한 이론적 접근을 시도하였다. 주민 행정참여의 의의와 기능 등에 대하여 살펴보고, 학자들의 선행연구에서 나타난 현행 행정참여 실태와 문제점을 분석하면서 주민 행정참여의 실질화와 확장 방안에 관한 연구의 필요성을 제시하였다. 이어서 지방행정을 환경 및 행정체제, 주민이라는 요인의 상호작용 과정으로 보고, 이를 수행하는 행정체제와 그 체제에 요구와 지지를 보내는 환경 및 주민의 현황과 문제점을 분석하였다. 특히 정책과정 뿐만 아니라 주민 행정참여의 실질화에 가장 큰 영향을 미치는 행정체제에 촛점을 맞춰 행정체제를 이루는 공무원, 분위기와 규범 및 참여통로를 세부 하위변수로 보고 이를 집중적으로 살펴보았다. 또한 참여통로의 분석에 있어서도 전통적인 참여통로의 개선·보완뿐만 아니라 매스컴, 인터넷 발달 등 새로운 행정환경의 변화에 따라 행정정보공개제도, 행정절차제도, 옴부즈만제도, 주민민원공개법정배심원제 등이 실질적인 주민 행정참여통로로서 자리 매김 할 수 있는가에 연구의 중점을 두었다.
결론적으로 지방자치의 성공여부는 실질적인 주민 행정참여에 달려있다. 이를 위해 다양한 참여통로와 실질적인 참여가 이루어져야 한다. 지방행정을 이루는 환경, 행정체제, 주민이라는 변수를 통해 모색해 보았으며, 이는 결국 주민, 지방자치단체가 함께 일구어 나가야 할 과제이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The 20th century is often represented as the era of rapid social changes such as openness, loss of national sovereignty, the Korean War, and fast economic growth. Such social environment has created a very centralized national administration system. The centralized national administration system has contributed to Korea's economic success but, on the other hand, has resulted in a political and social crisis. An integrated mobilization of national energy to cope with rapid social changes is considered as success while the lack of democracy and autonomy is often estimated as crisis. As one of solutions to change 'crisis' to 'success', Korea paid great attention to local autonomy system and started its gigantic social experiment in 1991. Korea finally launched a perfect local autonomy in 1995 through which the heads of self-governing bodies as well as local assemblymen were elected directly from residents. Ten years after the resurrection of local autonomy, there are now many different appraisals about the result of local autonomy. Notwithstanding many different opinions, the case that a country like Korea has successfully settled down its local autonomy system in such a short period of time is very rare even in the world.
It is now time for Korea to make up for the operational and applicable aspects of local autonomy and to accumulate 'norms and practices' of local autonomy that Korea lacks, going beyond an introductory stage for the implementation of local autonomy. On the one hand, Korea has to delegate more responsibilities to local governments by expanding residents' participation in local administration. On the other hand, Korea has to improve efficiency in the operational management of local autonomy.
Since 1960s, Korea's social customs and administrative systems have been too much accustomed to government-leading developmental administration theory with administrative efficiency given the first place. Therefore, when it comes to residents' participation in public administration, it is true that Korea has gone through formal procedures just because it might cause inefficiencies in accomplishing the goals of public administration. The purpose of this study is first to analyze the status and problems on residents' participation in public administration, to find ways to realize residents' active participation in public administration which can meet new changes in administrative environment, and finally to seek the possibility to give residents more opportunities to participate in public administration.
The scope of study is restricted to local administration to seek more practical and in-depth ways for residents to take part in public administration. Government-level examinations are inevitably added regarding the purposes of study because local administration can not be entirely independent from the policies of central government.
First of all, the study conducts a theoretical approach upon local autonomy and residents' participation in public administration. The study examines the meaning and functions of residents' participation in public administration. After that, the study analyzes the status and problems of it particularly seen from the researches carried out by scholars. The study also emphasizes the need to materialize residents' participation in public administration and to find ways to expand it. And then, the study analyzes the status and problems of administrative systems that carry out local administration and the surroundings and residents that speak for both requests and support to local administration, on the premise that local administration is interrelated with administrative environment, administrative systems, and residents. In particular, the study places its concentration on such detailed subordinate variables as civil servants that organize the administrative system, administrative atmosphere, norms, and residents' participating channels in public administration, while focusing on administrative systems that give great influence upon residents' practical participation in public administration in addition to policy process. Furthermore, when analyzing residents' participating channels, the study first emphasizes the improvement and supplementation of residents' participating channels in a traditional sense and, in the long run, the possibility that such systems as the openness of administrative information to the public, administrative procedure, ombudsman, and open court jury on residents' petitions might function as practical channels for residents to participate in public administration following newly-emerging administrative changes such as the development of mass communication and the internet technology.
In conclusion, the success of local autonomy depends on how well residents participate in public administration. In order to secure the success, various participating channels should be made and citizens should really participate in public administration. The study tries to find solutions with such elements of local administration as administrative surroundings, administrative systems, and residents as key variables. The solutions will be found effectively and efficiently only when local self-governing bodies and their residents work together in harmony.

목차 (Table of Contents)

• 次例 = i
• <그림 및 表次例> = iv
• 國文要約 = v
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 目的 = 1
• 第2節 先行硏究 = 2
• 第3節 硏究의 範圍 = 6
• 第4節 硏究의 方法 = 7
• 第2章 住民 行政參與의 理論的 考察 = 8
• 第1節 住民 行政參與의 意義 = 8
• 1. 住民 行政參與의 槪念 = 8
• 2. 住民 行政參與의 類型 = 11
• 3. 地方自治와 住民 行政參與와의 關係 = 19
• 第2節 住民 行政參與의 機能 = 20
• 1. 住民 行政參與의 順機能 = 20
• 2. 民行 政參與의 逆機能 = 24
• 第3章 住民 行政參與의 現況과 問題點 = 27
• 第1節 住民 行政參與의 環境 = 28
• 1. 새로운 行政理念의 登場 = 28
• 2. 行政環境 = 28
• 第2節 行政體制 = 30
• 1. 公務員 = 30
• 2. 行政體制의 雰圍氣와 規範 = 31
• 3. 3. 住民 行政參與의 通路 - 構造上 問題點 = 31
• 4. 住民 行政參與 通路의 評價 = 34
• 第3節 住民 = 36
• 1. 主體意識 = 36
• 2. 共同體 文化 = 37
• 第4章 住民 行政參與의 實質化와 擴張 方案 = 38
• 第1節 住民 行政參與의 環境造成 및 市民意識의 成熟 = 38
• 1. 自主性의 增大 = 38
• 2. 市民意識의 成熟 = 39
• 第2節 行政體制의 革新 = 40
• 1. 公務員의 認識 變化 = 40
• 2. 公務員의 參與管理姿勢 轉換 = 40
• 3. 雰圍氣와 規範의 革新 = 41
• 第3節 住民 行政參與의 實質化와 擴張 = 45
• 1. 傳統的 住民 行政參與 通路의 改善·補完 = 45
• 2. 住民 行政參與의 實質化와 擴張 = 48
• 第4節 住民 行政參與의 代表性 强化 = 65
• 1. 住民 行政參與 組織의 活性化 = 65
• 2. 住民 行政參與 媒介集團의 育成- 市民團體의 活性化 = 66
• 3. 社會資本의 蓄積 = 69
• 第5章 結論 = 71
• <參考文獻> = 75
• ABSTRACT = 78