영유아 보육시설 운영에 대한 국가지원에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지금 시행되고 있는 보육시설운영의 현황과 문제점을 분석하고 수요자의 요구와 외국의 사례를 중심으로 보육시설운영의 개선방안을 모색하기위하여 다음과 같은 결론을 얻었다.
보육시설은 2003년 현재 2만 개소를 넘고 있고, 보육아동이 80만 명에 달하고 있다. 국·공립보육시설은 전체의 6.5%, 직장보육시설은 전체의 1%, 민간보육시설은 59% 이며 이곳에서 보육 받는 아동수는 전체아동의 74%에 달한다. 여기에 가정보육시설까지 포함하면 보육시설은 93%, 보육아동수는 85%에 해당한다. 외국의 경우를 보면 스웨덴은 87%이상이 정부에서 설치하였으며, 일본역시 58.3%가 공공보육시설이다. 주목할 만한 것은 복지에 관한 한 가족의 책임과 자유경쟁을 강조하는 미국까지도 공공보육시설이 17%에 달하고 있다는 것이다. 이러한 내용은 우리나라의 보육사업에 참여하고 있는 민간이 법인이나 단체는 소수이고 대부분이 개인이라는 특성과 대조되는 부분이다.
이것은 보육욕구에 따른 보육시설 확충계획시 보육사업은 시장의 자유로운 기능에 절대적으로 의존할 수 없는 공공성을 갖는다. 그 공공성에 기초해야 할 보육이 정부의 지원이 매우 미미한 민간시설에 과도하게 의존하여 왔다는 결론이다. 따라서 그동안 50만명이 넘는 아동들이 차별적인 보육 서비스를 받아오고 있다는데 가장 커다란 문제가 있다. 민간보육시설은 시장의 원리에 따라 운영되는 것이 아니라 정부의 규제를 받는 준공공기관의 성격을 갖고 있기 때문에 이와 같이 출발점부터 불평등한 재정수지는 국가책임을 민간에 떠넘기는 일이다. 라고 평가되고 있다. 그렀다면 국공립부문과 민간부문의 분명한 역할 재정립이 있어야 한다. 현재의 국공립보육시설 확충계획을 보다 확대해야 하며 민간의 참여가 보다 용이해야 한다. 공공 보육시설을 보육사업의 공공성 원칙에 의해 확충해야 한다.
이렇듯 민간시설에 지나치게 의존하고 있는 현행 보육사업의 구조변화를 위해 먼저 지역사회의 보육여건을 감안하여 취약지역 위주로 국공립 보육시설의 단계적인 확충이 필요하다. 아울러 보육사업이 사회복지사업법에 의한 복지사업임을 감안하여 민간보육시설에 대한 재정적 지원을 강화하여야 하며, 현재 일부 지역이나 계층에게만 실시되고 있는 영유아에 대한 무상보육을 단계적으로 확대해 나가야 할 것이다.
재원에 있어서는 지방자치단체의 부담을 확대하여야 하나 현재 지방자치단체간의 재정적 불균형을 감안하여 중앙정부의 다양한 보조금을 확대하고 지방 교부금의 비율을 높여나가므로 지방자치 단체의 재정 자립도를 높여야 한다.
일반적으로 재정자립도가 낮은 지방일수록 복지에 대한 수요는 크게 되는데 이를 고려하지 않고 일률적으로 지원했을 때 해당서비스에 대한 수요는 더욱 커지는 악순환이 반복되게 된다.
현재 정부의 재정지원은 국공립보육시설 전체운영비를 지원하는 반면 더많은 영유아를 보육하는 민간과 가정보육시설에는 연1회 교재·교구비를 지원하는 정도로 정부의 재정지원이 편중되어 있다.
영유아의 보육은 지역, 계층에 구애됨이 없이 6세 미만 모든 어린이에게 균등한 양질의 서비스, 즉 교육의 기회 균등의 제공이라는 방향에서 계획되어야 할 것이다. 따라서 시설이나 지역, 계층에 상관없이 일정비율의 재정지원을 해야 할 것이다.
보육사업의 재정적인 면에서 보육사업의 운영비가 상당부분을 민간부문에 의존하고 있으며 국가의 재정부담은 극히 미약하다. 또한 국가 보조금을 지원 받는 국공립보육시설과 지원이 없는 민간보육시설에 따라 이용자의 차별적인 보육료 부담이 따르므로 민간보육시설도 재정지원을 확대해야 한다. 즉 보육료의 지원대상을 전체 어린이로 확대하여 보호자의 부담을 경감시킴으로 점차적으로는 스웨덴처럼 소요비용의 10% 범위내에서 보육료를 부담하게 하여야 한다. 보육비용에 대한 국가 부담률을 살펴보면, 우리나라의 경우 정부에 의한 재정분담은 25% 수준이다. 이는 스웨덴 83%, 일본 54%, 미국 41%수준과 비교하여 매우 낮은 수준이다. 또한 정부의 책임이 매우 소극적으로 평가되던 영국조차도 보육예산을 늘리는 추세라는 점을 감안하면 우리나라 역시 보육예산에 대한 획기적인 확보가 필요하다. 앞으로 보육업무가 여성부로 넘어오게 되면 여성부 총 예산4억70억원의 10배에 육박하는 4천3백62억원의 보육예산도 함께 넘어온다고 한다. 그래서 2003년 말 기초생활보장대상자 100%, 차상위계층은 40%로 보육료를 지원하는 2단계 지원체제를 100%, 60%, 40% 지원을 받는 3단계로 늘렸다. 그러므로 보육시설에서 보육을 받고 있는 1~5세 아동 80만명 중 정부지원은 12만여명(저소득층 5세아 무상보육제외)이 받고 있는데 올해는 6만명이 추가될 것이다. 이에 국가보육비용 지원에 맞춰 이용자의 소득수준과 지역적인 특성을 고려하여 비용수납을 하게 함으로써 과중한 부모부담과 시설운영의 어려움을 해소할 수 있는 법개정이 필요하다.
또 시설의 대부분을 차지하는 민간시설에도 정부지원이 있어야만 국·공립시설이 없는 지역에 거주하는 아동도 보육료 감면혜택을 받을 수 있어 취원이 확대될 것이다.
우리나라는 1991년 영유아보육법 제정 이후 보육정책 기조가 질적보다는 양적 확충에 초점이 맞추어져 왔다. 따라서 단순히 구빈적 차원이나 계층 및 성별 해소의 차원보다는 사회적 연대를 중시하고 모든 아동에게 평등한 보육 받을 권리를 보장하기 위해서는 부모의 취업여부나 소득수준 등이 아동의 보육 받을 권리에 전혀 차별적 요소로 작용하여서는 안된다. 이러한 제도의 정착은 보육선진국에서와 같이 모든 아동의 양육은 국가의 몫이라는 보편주의 공동양육이념에 의하여 가능하다. 또 보육시설의 양적 확충에 치중한 결과 일시에 많은 시설종사자들이 필요하게 되면서 단시간에 대량으로 시설장과 보육교사가 양산되어졌다. 이것은 질적으로 떨어진다는 문제점이 발생하고 이런 질적인 문제점을 해결하기위해서 우선 보육교사의 자격증제도가 도입하여 각각의 자격기준을 강화시켜야 한다. 즉 재정지원을 위한 평가기준이 필요하고 평가기준에 맞는 시설을 우선적으로 하여 정부가 지원하도록 하며 이는 민간보육시설의 보육서비스 질을 향상시키는데 도움을 준다. 보육시설의 운영비지원뿐 아니라 보육료의 면제나 감면혜택을 받는 대상을 확대하기 위하여 현행보다 보육사업에 대한 재정지원이 확대되어야 한다.
보육의 확대측면에서 보육교사가 보육서비스를 제공하는 아동의 수를 법적으로 규정되어 있기 때문에, 민간보육시설의 입장에서는 인건비 등의 재정적 부담과 운영비가 많이 드는 영아와 장애아동의 보육을 기피하기 쉽다. 그러기에 먼저 장애아동은 보육시설에 우선적으로 입소할 수 있도록 해주어야 하며, 통합보육이 어려운 장애아동들은 장애아전용 보육시설을 확대 설치하여 공적인 보육 지원을 확대하여야 한다.
그리고 맞벌이 가정이 급속히 증가하면서 학교수업이 끝난 방과 후 보호자 없이 혼자 집에 남아 있어 각종 안전사고 등의 위험에 방치되어 있는 아동이 급속히 증가하고 있다. 보건복지부는 방과 후 보육의 확대 실시방안을 수립하는 적극적 관심과 재정적 지원으로 방과후 보육을 확대하여야 한다.
행정적 지원 체계를 살펴보면, 현행의 보육전달체계는 보육행정체계의 이원화 즉 정책결정기관과 집행 기관의 상호단절, 보육담당 공무원의 직종별 명칭, 직급의 분류, 업무분담의 비체계화 및 과중한 업무, 보육담당공무원의 부족으로 인한 지도, 감독, 사후관리체계의 미흡, 보육담당원의 전문성의 결여, 교육훈련기회의 부족, 보육위원회의 형식적 운영, 타 전달체계와의 유기적 관계의 미흡, 보육서비스 이용자의 요구파악, 의견반영체제의 미흡 등을 들 수 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 보육행정의 전문성을 높이기 위한 보육행정전달체계의 개선이 필요하다고 할 수 있다. 보육행정전달체계의 개선안으로써 본 연구는 전달체계의 기본 원칙에 기반하여 다음과 같이 제안하였다. 첫째로, 질 좋은 보육서비스를 제공하기 위해서는 보육담당 공무원의 업무분담의 명백화를 통해 보육시설에 대한 지도, 감독, 사후관리체계를 철저히 하여야 한다. 이것을 실제로 가능하게 하기 위해서는 보육담당공무원의 업무를 간소화해야 하며, 이를 위해서는 보육행정업무의 표준화와 전산화를 통한 전산시스템의 구축이 필요하며, 담당공무원에 대한 정보화 교육이 필요하다. 또한 보육행정에 대한 심의 및 감시의 기능으로써 보육위원회의 활동도 강화되어야 한다. 둘째로 효율적인 보육서비스를 제공하기 위해서는 보육담담공무원의 전문적 보육업무처리능력이 향상되어야 한다. 따라서 복지 및 보육에 대한 전문성이 높은 보육담당공무원을 확보하기 위하여 현재 사회 복지행정체계내에 있는 사회복지 직렬을 활용하여 담당공무원의 전문성을 강화하여야 하며, 시·군·구에는 보육전담공무원을 1인 이상 배치하여, 보육업무에 전담할 수 있는 효율적인 보육행정체계의 마련 및 보수교육의 내실화가 필요하다. 셋째로 보다 포괄적이고 합리적인 보육서비스를 제공하기 위해서는 각 전달체계의 기능을 조정·통합하여 상호협력을 하여가는 체제를 구축하여 가는 것이 필요하다. 이를 위해서는 전달체계간 상호 정보제공을 촉진하기 위한 보육사업정보의 검색시스템의 구축이 필요하다.
또한 현재 형식적으로 운영되고 있는 기초자치 단체의 보육위원회가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 공무원의 의식에 대한 전환이 있어야 할 것이다. 즉 권위적인 지시 통보의 자세에서 주민에게 봉사하고 지원하는 자세로 획기적인 변화가 있어야 한다. 그럴 때 주민의 의견을 정책에 적극적으로 반영 할 수 있을 것이다.
보육의 공공성 지향을 위하여 위에서 언급한 보육재정확대, 보육시설의 사회적 책임강화, 보육인력의 전문성제고 및 처우개선 물리적 보육환경개선, 보육행정지원체계를 구축해야 한다. 한편 정부의 보육에 대한 책임강화의 일환으로 민간보육시설에 대한 다양한 지원을 통하여 민간보육도 정부의 재정 지원 하에 안정적이고 질 높은 보육업무를 수행할 수 있도록 하는 것이 아동의 밝은 미래에 대한 보장이 될 것이다.
따라서 지역별 보육 욕구를 수령할 수 있는 방안으로 공공시설 보육 확충을 해결해 나가고 시설 지역 계층에 상관없이 일정 비율에 재정 지원을 받을 수 있도록 보편화된 정책이 수립되어야 할 것이다.
아이를 키우는 일은 국가의 가장 기초사업이다.
이 사업이 건강하게 정착 될 때 국가의 미래가 보장 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 문제제기 및 연구의 목적 = 1
• 2. 연구의 방법 = 5
• 3. 연구의 범위 = 5
• Ⅱ. 이론적 배경 = 6
• 1. 영유아 보육시설의 개념과 유형 = 6
• 2. 영유아 보육시설 운영의 의의와 원칙 = 13
• 3. 보육시설 운영관리의 영역과 과정 = 16
• 4. 보육시설의 재정 관리 = 20
• Ⅲ. 영유아 보육시설 운영지원체계 = 24
• 1. 법적 지원 체계 = 24
• 2. 재정적 지원 체계 = 38
• 3. 행정적 지원 체계 = 46
• Ⅳ. 우리 나라 영유아 보육시설 운영의 문제점 = 53
• 1. 법적 문제점 = 53
• 2. 재정적 문제점 = 56
• 3. 행정적 문제점 = 64
• Ⅴ. 외국의 보육시설 운영 사례 = 71
• 1. 미국 = 71
• 2. 스웨덴 = 77
• 3. 일본 = 82
• 4. 미국, 스웨덴, 일본 보육시설 운영지원체계의 비교 = 88
• 5. 외국 사례에서의 시사점 = 89
• Ⅵ. 영유아보육시설에 대한 국가적 지원 개선 방안 = 92
• 1. 법적 지원 개선 방안 = 92
• 2. 재정적 지원 개선 방안 = 97
• 3. 행정적 지원 개선 방안 = 101
• Ⅶ. 결론 및 정책제언 = 110
• ♣ 참고문헌 ♣ = 116